Rebecca Watts
Animal Político, 15 de abril, 2019

NACLA Report on the Americas, Volume 51, Issue 1, 29 de marzo, 2019

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¿Qué significa el TLCAN 2.0 en la agenda reformista del presidente mexicano, Andrés Manuel López Obrador?

México está haciendo una fortuna con el TLCAN ... Con todo el dinero que recibe de EEUU, espero que impidan que la gente venga a través de su país y entre en el nuestro”, tuiteó el presidente Donald Trump en abril del año pasado. Desde el inicio de su campaña, y durante su presidencia, Trump ha tratado de canalizar el resentimiento que muchos trabajadores estadounidenses sienten hacia el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), pintando a los mexicanos como “hombres malos” que establecen los términos del pacto comercial para beneficiar a México a expensas de Estados Unidos. Desde 2015 se comprometió a renegociar o salirse del TLCAN, y se ha referido a él como “uno de los PEORES tratados comerciales jamás realizados. Estados Unidos perdió miles de negocios y millones de empleos”.

Si bien es cierto que la pérdida de casi un millón de empleos en EEUU se ha adjudicado al TLCAN, según el Instituto de Política Económica (EPI, por sus siglas en inglés), el tratado comercial no relata la historia de trabajadores estadounidenses versus trabajadores mexicanos, sino de los intereses corporativos versus los trabajadores en ambos países; y también en Canadá, el tercer país partícipe del tratado. En México, el TLCAN no ha logrado mejorar el nivel de vida del país, lo que ha hecho es diezmar al sector agrícola y contribuir a un auge en la migración.

El TLCAN 2.0 tiene muchos nombres. En inglés, oficialmente es el “United States, Mexico, and Canada Agreement”, o USMCA. Trump ha dicho: “No se ha reformado el TLCAN, este es un tratado completamente nuevo”, aunque en muchos aspectos el tratado es tan solo un cambio de imagen del original. Canadá se refiere a él como CUSMA, poniendo el nombre de Canadá en primer lugar; mientras que México lo llama el Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá o T-Mec. Como sea que se llame, se firmó el 30 de noviembre y, en el momento de redactar este informe, está pendiente su ratificación por los tres países.

La versión 2.0 incluye en gran medida los mismos términos que el original. Pero lo que sí es nuevo es el recientemente electo presidente de México, Andrés Manuel López Obrador (a menudo referido como AMLO), quien previamente se ha manifestado enérgicamente en contra el TLCAN —aunque esa crítica se ha suavizado en los últimos años—, sigue rechazando el modelo económico neoliberal fallido, y cuya elección mantiene la promesa de una ruptura importante del status quo en México. AMLO asumió el cargo con una ambiciosa agenda de reformas que él llama la “cuarta transformación” de México. La pregunta es si, bajo el TLCAN 2.0, podrá cumplir esa promesa o si este último tratado ha sido anclado de forma permanente al mismo modelo de desarrollo fallido, comprometiendo sus planes antes de que comiencen.

TLCAN 1.0

Cuando el TLCAN original entró en vigor hace 25 años, vino acompañado de grandes promesas. Los nuevos empleos y el aumento de los salarios acercarían el nivel de vida de México al de sus vecinos del norte y conducirían a una gran disminución de la migración, afirmaron sus defensores. Sin embargo, lo que efectivamente hizo fue calcificar las políticas neoliberales que beneficiaron a las corporaciones, sin implementar salvaguardas adecuadas o mecanismos para hacer cumplir efectivamente las regulaciones que protejan a los trabajadores, los consumidores, el medio ambiente y el desarrollo del país.

El TLCAN contribuyó a la profundización de un círculo vicioso en el que mientras las corporaciones buscaban disminuir sus costos utilizando cualquier medio, yendo a donde los salarios eran más bajos y los estándares laborales y ambientales menos estrictos, los líderes mexicanos optaron por mantener los salarios y los estándares bajos intentando atraer inversión extranjera. Por ejemplo, en el ámbito de los derechos laborales, México ha dependido de la prevalencia de los llamados sindicatos de protección. Estos sindicatos a favor del empleador, con el apoyo de federaciones sindicales corruptos, firman contratos de protección patronal, generalmente sin el conocimiento de los trabajadores, y en ocasiones incluso antes de que se contrate a cualquier trabajador. Los líderes sindicales históricamente tienen relaciones cercanas con empleadores y gobiernos federales y estatales y son notoriamente corruptos. De hecho, si bien aparentan representar a los trabajadores, lo que realmente hacen estos contratos de protección es mantener los salarios bajos y los derechos laborales débiles.

Y el TLCAN no ha sido beneficioso para el mexicano promedio. Un informe del Centro de Investigación en Economía y Política (CEPR, por sus siglas en inglés) muestra que entre 1994, el año en que se implementó el TLCAN, y el 2014, los salarios reales (ajustados por la inflación) apenas aumentaron —un 4.1 por ciento— y que, de hecho, la pobreza aumentó, lo que condujo a que 20.5 millones más de personas estuvieran viviendo en la pobreza. El crecimiento del PIB per cápita de México fue de solo 1 por ciento anual entre 1994 y 2016, cifra inferior a la tasa de crecimiento de 1.4 por ciento en el resto de América Latina. Los autores del informe argumentan: "Si el TLCAN hubiera tenido éxito en restaurar la tasa de crecimiento de México anterior a 1980 —cuando las políticas económicas desarrollistas eran la normahoy México sería un país de altos ingresos, con un ingreso por persona significativamente más alto que el de Portugal o Grecia”.

El TLCAN tuvo un efecto particularmente devastador en el sector agrícola de México. Cuando se firmó el tratado, más del 27 por ciento de la fuerza laboral estaba empleada en el sector agrícola —en comparación con el tres por ciento en EEUU, y el cuatro por ciento en Canadá— y México solo importaba maíz y alimentos básicos cuando la producción nacional no satisfacía las necesidades del país. Pero implementando una combinación de políticas desastrosas, el TLCAN eliminó los aranceles sobre el maíz y otros productos, al mismo tiempo que puso fin a los programas que brindaban apoyo a los pequeños agricultores. El maíz subsidiado por Estados Unidos, con un precio por debajo del costo de producción, inundó el mercado en una práctica conocida como “dumping”. El Instituto de Política Agrícola y Comercial ha documentado que, con el TLCAN, las tasas de dumping han alcanzado el 33 por ciento para el maíz, 44 por ciento para el trigo y 34 por ciento para el arroz. Esto obligó a muchos a abandonar la agricultura; entre 1991 y 2007, casi cinco millones de familias de agricultores mexicanos perdieron sus medios de subsistencia. Si bien la cantidad de empleos temporales a corto plazo creció en México, en total se perdieron casi dos millones de empleos agrícolas.

Muchos agricultores desplazados se mudaron a las ciudades o a Estados Unidos en busca de trabajo. En lugar de disminuir la migración como se prometió, el TLCAN contribuyó a un aumento de la migración hacia Estados Unidos. El número anual de mexicanos que emigraron a Estados Unidos aumentó en un 79 por ciento entre 1994 y 2000. Pero el mismo año en que se implementó el TLCAN, EEUU también implementó la “Operación Guardián” (en inglés, Operation Gatekeeper), que involucró la construcción de muros y un incremento en la militarización de la frontera entre EEUU y México. Esto destaca una de las hipocresías centrales del TLCAN, que alentó el movimiento de bienes, pero no de personas. El aumento de la migración, combinado con una frontera cada vez más militarizada, llevó a que la dinámica histórica de la migración, que en gran parte había sido circular, cambiara; manifestándose en la permanencia de más individuos en Estados Unidos, en lugar de que circulen con mayor frecuencia entre los dos países, ya que el cruce se hizo cada vez más difícil.

Negociando el TLCAN 2.0

La renegociación del TLCAN en diferentes circunstancias políticas podría haber sido una oportunidad para modificar los términos del tratado con el fin de aumentar la protección a los trabajadores y al medio ambiente. Organizaciones laborales, agrícolas y medioambientales en los tres países han ofrecido sugerencias sobre cómo quisieran que se perfilara el tratado a lo largo de los años. Por supuesto, el proceso de renegociación bajo Trump fue en gran parte un espectáculo político, basado en falacias flagrantes y cebos racistas nacionalistas, con Trump prometiendo exhibir sus supuestas habilidades de negociación y el presidente mexicano saliente, Enrique Peña Nieto, buscando salvar su legado, teniendo en cuenta su bajo índice de aprobación.

El candidato a la presidencia por tercera vez, López Obrador, se convirtió en un posible giro en la trama cuando se hizo evidente que lideraba los sondeos de cara a las elecciones de 2018. Como candidato de tendencia izquierdista, que había expresado su rechazo al modelo económico neoliberal y se había manifestado previamente en contra del TLCAN, AMLO generó temor en los mercados financieros y en la comunidad empresarial nacional e internacional, mientras que a los grupos que abogaban por un cambio les generó la esperanza de que pudiera enfrentarse a las conversaciones en curso sobre el tratado. Peña Nieto esperaba concluir las negociaciones antes de que se convirtieran en un tema electoral para su partido o —peor aún, para los partidarios del TLCAN— antes de que AMLO fuera elegido y tuviera la oportunidad de descarrilar las negociaciones.

El 1 de julio de 2018, AMLO ganó las elecciones de manera aplastante, lo que fue una reprimenda al sistema político tradicional de México bajo el Partido Revolucionario Institucional (PRI), que lideró al país durante 71 años ininterrumpidos; y al Partido de Acción Nacional (PAN), en el poder desde 2000 hasta 2012. La victoria de López Obrador con su nuevo partido Movimiento Regeneración Nacional (MORENA) representó un cambio significativo en México, y quizás un cambio del orden político en términos de sus relaciones con Estados Unidos.

Cuando su presidencia se convirtió en una realidad después de otros dos intentos, el equipo de AMLO enfrentó una serie de preguntas estratégicas. A pesar de sus pronunciamientos anteriores contra el neoliberalismo y el TLCAN, bajó las revoluciones a sus posturas más radicales durante su campaña de 2018 —intentando mitigar las preocupaciones del sector empresarial y la comunidad internacional— y no hizo del TLCAN un tema importante de campaña. Mientras que AMLO había dicho anteriormente que Peña Nieto no debería ser el que renegociara el TLCAN y que sería mejor que lo hiciera él mismo una vez electo, Jesús Seade, negociador principal designado por AMLO para los temas del TLCAN, participó activamente en las negociaciones con el gobierno saliente, e incluso AMLO alentó al presidente Trump a tratar de concluir rápidamente las negociaciones. AMLO, quien por años fue el representante de la oposición por excelencia, eligió el abordaje más seguro: aceptar el status quo de las negociaciones e impulsar reformas una vez en la presidencia y con el tratado ya concluido. Eligió este preciso enfoque, en lugar de abogar por una salida revolucionaria del modelo neoliberal de comercio, evitando así distanciarse de las élites empresariales, arriesgarse a la inestabilidad en los mercados financieros y luchar contra los vecinos del norte de México.

Presumiblemente, hubo un pacto entre el gobierno saliente y el entrante para finalizar las negociaciones antes de que Peña Nieto dejara el cargo, lo que le daría a AMLO cierta cobertura política para comenzar su presidencia concentrándose en otras prioridades, debido a que se consideraría al TLCAN como un tratado ya cerrado. A pesar de los llamados —como de la Convergencia de Organizaciones Sociales y Ciudadanxs “México mejor sin TLCs”— para reinventar radicalmente el contenido de lo que es considerado un acuerdo comercial, e incluir a las organizaciones y sectores de la población afectados en el proceso; Peña Nieto, Trump y el presidente canadiense Justin Trudeau firmaron el TLCAN 2.0 el 30 de noviembre de 2018, el último día de Peña Nieto en el cargo.

¿Una reforma con AMLO?

AMLO asumió la presidencia el 1 de diciembre de 2018, marcando el inicio de su llamada “cuarta transformación” de México. (Las tres primeras transformaciones son la Independencia de España, el período de las Reformas y la Revolución Mexicana). Consideró que esta transformación sería “pacífica y ordenada, pero al mismo tiempo profunda y radical”. Al inicio de su discurso en la toma de protesta ante el Congreso denunció el “fracaso” del modelo económico neoliberal de los últimos 36 años, desde la reestructuración económica a raíz de la crisis del peso mexicano de 1982. Habló de combatir la corrupción, reducir la desigualdad, reactivar los sectores agrícolas y energéticos y proteger al medio ambiente, entre otros temas. También dijo que esperaba que sus políticas fueran “más allá” del TLCAN a través de la inversión en el desarrollo de México y Centroamérica.

Sin embargo, el TLCAN 2.0 podría entrar en conflicto con estas promesas. Por ejemplo, AMLO se ha comprometido a revitalizar el sector agrícola. Antes de ser elegido firmó el Plan de Ayala Siglo XXI 2.0, el que se enfoca en lograr la soberanía alimentaria, con el respaldo de más de 100 organizaciones agrícolas mexicanas. (Curiosamente, incluye una oración en la que se solicita sustituir al TLCAN con un Acuerdo Trinacional de Cooperación para el Desarrollo). En sus declaraciones inaugurales hizo nuevamente un llamado para establecer programas y un apoyo económico específico a los agricultores. Pero bajo el TLCAN 2.0, México debe mantener cero aranceles sobre el maíz y otros productos, lo que significa que el maíz mexicano seguirá sin ser competitivo a medida que los productos baratos continúan inundando el mercado. La asistencia que ha prometido a los agricultores también podría enfrentar diversos desafíos, ya que el lenguaje adicional del tratado establece que el apoyo al sector agrícola nacional debería “tener un efecto mínimo o nulo de distorsión del comercio o producción”. México también deberá adoptar una versión más actualizada del Convenio Internacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales (UPOV-91), que podría permitir a las empresas patentar ciertas variedades agrícolas, incluido el maíz indígena de México. Si bien la mayoría de los agricultores actualmente siguen la práctica tradicional de guardar sus propias semillas para plantar, esto requeriría que las compren. Aunque AMLO ha reafirmado que México no permitirá el uso de semillas transgénicas una postura que celebran los grupos campesinos el tratado incluye un lenguaje amigable con la industria y alienta la desregulación, lo que podría alertar cambios futuros potenciales.

AMLO ha prometido que no permitirá ningún proyecto económico, productivo, comercial o turístico que dañe el medio ambiente. Si bien TLCAN 2.0 desmantela gran parte del mecanismo de arbitraje de diferencias entre inversionistas y Estado (ISDS, por sus siglas en inglés) —que permite a las corporaciones demandar a los gobiernos cuando sus ganancias (o ganancias potenciales) se ven afectadas— existe una excepción para las corporaciones del petróleo y gas que tienen o pueden obtener contratos gubernamentales en México. Eso significa, por ejemplo, que Chevron y ExxonMobil, contaminadores corporativos del clima con un historial de uso de ISDS, aún podrían desafiar las nuevas protecciones ambientales en México. Al mismo tiempo, los planes particulares de AMLO de construir una nueva refinería y el tren Maya podrían traer sus propios problemas ambientales.

AMLO también prometió hacer realidad el derecho a la salud, centrándose en el acceso a la atención médica y a las medicinas. Sin embargo, el TLCAN 2.0 otorga varios derechos de monopolio a medicamentos que podrían socavar estos objetivos. El más grave es el requisito de que las empresas tengan derechos de monopolio sobre medicinas biológicas de vanguardia por al menos 10 años, tales como los nuevos tratamientos contra el cáncer; mientras que México actualmente no tiene un período de exclusividad para estos medicamentos. Esto mantendrá los precios altos y retrasará la disponibilidad de versiones genéricas similares en el mercado mexicano, impidiendo que los mexicanos accedan a tratamientos de salud.

A pesar de que el TLCAN 2.0 restringe en muchos casos la capacidad de AMLO para implementar su audaz agenda de reforma, podría tener más suerte al realizar mejoras significativas en legislación laboral y derechos de los trabajadores. El TLCAN 2.0 incluye un anexo con disposiciones claras y específicas que México tendría que adoptar para alentar la formación de sindicatos independientes y eliminar los sindicatos y contratos de protección, con la expectativa de que la legislación sea adoptada antes del 1 de enero de 2019. Pero aunque México incumplió el plazo, miembros clave del gobierno que tienen vínculos con el movimiento obrero independiente han dicho que sí se llevará a cabo lo ofrecido.* El movimiento obrero independiente de México ha estado presionando para lograr estos cambios, aunque también están en juego los intereses de EEUU, ya que limitar la capacidad de los sindicatos para reducir los salarios podría disminuir los incentivos de externalizar puestos de trabajo.

También hay algunas mejoras modestas pero significativas en el texto principal del tratado con respeto al vocabulario referido al ámbito laboral, aunque se necesitarán mecanismos que fuercen su cumplimiento para que consigan validez. Estas incluyen el derecho a huelga, a recibir beneficios relacionados con el salario como parte de los requisitos de salario mínimo, y el derecho a que los trabajadores migrantes estén protegidos por la legislación laboral. El texto también establece que intimidar a los trabajadores a través de la violencia viola los tratados comerciales. Este último punto es especialmente relevante, dado que durante las negociaciones tres trabajadores que presionaban por tener un sindicato independiente en una mina de propiedad canadiense en México fueron asesinados, y Estados Unidos había considerado previamente que la violencia no era un problema que debería abordarse en los tratados comerciales.

Con excepción de las posibles oportunidades para una reforma laboral, el TLCAN 2.0 sin duda complicará o incluso contradirá la “cuarta transformación” propuesta por AMLO. ¿Su estrategia de aceptación del TLCAN 2.0 dará frutos o saboteará sus planes para aprobar reformas desde antes de ser promulgadas? La elección de AMLO plantea una pregunta profunda: ¿qué sucede cuando el candidato anti-establishment se convierte en el establishment?

*La Cámara de Diputados de México aprobó reformas a la Ley Federal del Trabajo el 11 de abril que parecen cumplir con este anexo. El próximo paso es que sean aprobadas por el Senado.


Rebecca Watts es una asociada del programa del Centro de Investigación en Economía y Política (Center for Economic and Policy Research, CEPR) en Washington, DC. Tiene una maestría en Estudios Latinoamericanos en la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).

Traducción por Francesca Emanuele.