01 Junio 2023
Folha de São Paulo
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La cumbre de los presidentes suramericanos en Brasilia el próximo 30 de mayo revierte una especial importancia para el futuro de la región. Lula buscará convencer a los doce presidentes de los países fundadores de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), o a quienes asistan, que el regionalismo suramericano debe ser la apuesta estratégica para encarar los retos del nuevo orden multipolar que se perfila. Debe además persuadirlos de que el paraguas institucional desde donde se debe construir esta integración es la Unasur.
La tarea no es fácil, sobre todo dado el actual contexto suramericano marcado por la desunión. Lula deberá hacer gala de paciencia y demostrar capacidad de escucha para que todos los jefes de Estado sientan que sus reparos están siendo tomados en cuenta. Pero al mismo tiempo, tendrá que mandar un claro mensaje de que el tren de la Unasur está en marcha y que la invitación es para que los presidentes se monten en él y no para que lo detengan.
El retorno de Brasil y Argentina a la Unasur en abril pasado volvió a otorgar relevancia a una Unasur que muchos daban por moribunda. Hoy, de los doce fundadores iniciales, siete países siguen siendo miembros de la Unasur; pero cinco –Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay y Uruguay– no han vuelto aún después de que, entre 2018 y 2020, denunciaran el Tratado Constitutivo de la organización.
La primera tarea de Lula será convencer a algunos gobiernos de tinte más conservador de que la Unasur no es un proyecto ideológico, ni mucho menos un club de amigos de izquierda. El conservadurismo político ha logrado posicionar que solo la izquierda es “ideológica”, mientras que la derecha encarna el “pragmatismo”. Lula tendrá que pasar por alto esta manifiesta falacia intelectual para insistir mucho sobre el carácter estratégico –y no ideológico– que revierte una mayor convergencia entre los dos principales subsistemas suramericanos, atlántico y pacífico, para crear un espacio de gobernanza regional de verdadero peso en el sistema internacional. Es la geografía, y no la política o la ideología, la que define la membresía de la Unasur.
Es probable que varios de los invitados estén de acuerdo con la creación de un espacio suramericano pero quizás opuestos a hacerlo a través de la Unasur, privilegiando en su lugar la creación de un nuevo espacio. De hecho, fue así cómo se creó el Foro para el Progreso e Integración de América del Sur, más conocido como Prosur, una cascarón vacío que hoy ha dejado de funcionar.
Lula, sin embargo, deberá insistir en la Unasur que, significativamente, goza de un Tratado, para lo cual se tuvo que transitar por muchos años de ardua gestión política y diplomática: las cumbres presidenciales de Brasilia y Guayaquil de 2000 y 2002; la creación de la Comunidad Suramericana de Naciones en la cumbre de Cuzco de 2004; la creación de la Unasur en la cumbre de la Isla Margarita de 2007; la firma del Tratado Constitutivo de la Unasur en la cumbre de Brasilia de 2008; la ratificación paulatina del Tratado por parte de los doce parlamentos de la región; y, con su novena ratificación legislativa, la entrada en vigor del Tratado en 2011.
Este largo y tortuoso camino hacia una Unasur jurídicamente vinculante permitió que la organización tuviera un horizonte acordado, reglas de convivencia y una incipiente institucionalidad, incluyendo una secretaría general y doce consejos sectoriales que ya estaban empezando a plasmar políticas conjuntas. Sin tratado, no puede haber organización internacional, sino apenas presidencias pro-témpore, manejadas por el servicio exterior de países que se suceden cada año, sin dotar de músculo propio a la entidad creada.
Tener un tratado significa generar un compromiso vinculante que trasciende los vaivenes políticos de la región y de sus miembros. No existe proyecto regional o multilateral de largo plazo que no se dote de un tratado para su funcionamiento.
También es importante que se parta del hecho de que el Tratado Constitutivo de la Unasur tiene aún –y a pesar de los esfuerzos para ponerle fin– plena vigencia. La interpretación según la cual se necesita el mismo número de miembros para que el Tratado siga vigente que de ratificaciones para que el Tratado entre en vigencia, o sea nueve miembros, carece de fundamento y desconoce el derecho internacional. Como lo establece la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, en ausencia de una cláusula de extinción, el Tratado sigue siendo vigente a nivel internacional mientras al menos dos Estados sigan perteneciendo a la organización.
La Unasur por ende existe y tiene en este momento siete miembros. Lula debe por supuesto encantar, convencer, convidar, pero a su vez ser claro sobre el camino que Brasil ha decidido emprender.
Existen varios incentivos para que paulatinamente países en su momento desencantados con la Unasur quieran reincorporarse a la unión. Proyectos estratégicos –por ejemplo en materia de infraestructura, a través de una versión más actualizada y ambientalmente sostenible del IIRSA o del COSIPLAN– deberían suscitar interés. El efecto gravitacional de Brasil es una realidad. Si Brasil hace de la Unasur una verdadera prioridad de su política exterior, tarde o temprano los países suramericanos se orientarán por retornar a la organización.
En el encuentro presidencial del 30 de mayo, debe prevalecer la mayor apertura, flexibilidad y pluralismo, pero siempre sin desesperación: a fin de cuentas, aún si varios se rehúsan ahora, los países de la región no terminarán auto-excluyéndose de un bloque regional suramericano que les es beneficioso. Y no siempre estarán en el poder quienes –o los herederos inmediatos de quienes– salieron de la Unasur para diferenciarse políticamente de los gobiernos progresistas que los antecedieron y congraciarse temporalmente con el monroísmo radical de la administración Trump.
Más allá de los pasos políticos y procedimentales que aún faltan para relanzar la Unasur, solo con la elaboración de nuevas políticas suramericanas en materia de seguridad, salud, infraestructura, medio ambiente, entre las tantas otras que le urgen a la región, podremos decir que hemos retomado la senda de nuestra integración.
