10 Octubre 2023
Este resumen analiza algunos de los resultados de las reformas económicas, las políticas públicas y los cambios institucionales durante los últimos 15 años en Ecuador, previo a las elecciones presidenciales anticipadas del 15 de octubre de 2023.
Tras una década de estabilidad política y económica sin precedentes, los últimos seis años en Ecuador se han caracterizado por una disminución del crecimiento, un aumento de la pobreza, una de las tasas más altas del mundo de mortalidad per cápita por la pandemia de COVID-19, una espiral de inseguridad y violencia, y una renovada inestabilidad política.
De 2007 a 2017, el gobierno de Ecuador, encabezado por el presidente Rafael Correa, emprendió importantes reformas económicas e institucionales. El gasto social se duplicó; la pobreza cayó en más de un 41 por ciento; y el PIB per cápita anual promedio creció un 1,6 por ciento, más del doble de la tasa de crecimiento de los 25 años anteriores.
A partir de mediados de 2017, con la elección de Lenín Moreno, el gobierno cambió drásticamente sus políticas económicas y regresó al Fondo Monetario Internacional (FMI). Las medidas de austeridad impuestas por el gobierno llevaron la economía a una recesión, incluso antes del inicio de la pandemia. En sólo dos años, la pobreza y la desigualdad habían alcanzado sus máximos niveles en más de una década.
Aunque Ecuador experimentó una leve recuperación bajo la presidencia de Guillermo Lasso tras los mínimos alcanzados durante la pandemia, el país ha tenido el peor desempeño económico de América del Sur, con un PIB per cápita aún un 5 por ciento por debajo de los niveles de 2019. La continua austeridad, exigida como parte de un programa de reformas del FMI, también se ha cobrado un alto precio. Actualmente, la economía se encuentra al borde de la recesión tras un crecimiento negativo en el primer trimestre de 2023, la pobreza ha comenzado a aumentar de nuevo y Ecuador estará desembolsando cientos de millones de dólares cada año para pagar la deuda con el FMI.
Dentro de este contexto, la violencia y la inseguridad se han disparado. La tasa de homicidios, después de disminuir de 18 por cada 100.000 habitantes en 2006 a 5,8 en 2016 y permanecer constante durante varios años, ha aumentado drásticamente en 2022 a 25,9. En los primeros seis meses de 2023, el número de muertes violentas aumentó un 55 por ciento respecto al mismo período en 2022. El gobierno de Lasso ha declarado múltiples estados de excepción en respuesta a la creciente inseguridad; una ola de violencia que además ha significado niveles históricos de violencia penitenciaria y verdaderas masacres carcelarias. También ha estallado la violencia política, incluido el asesinato del candidato presidencial Fernando Villavicencio y de Agustín Intriago, alcalde de Manta, la cuarta ciudad más grande de Ecuador, en las últimas semanas.
Tras su decisión en mayo de disolver la legislatura, lo que condujo a elecciones anticipadas, el presidente Lasso ha podido gobernar por decreto y ha revertido aún más políticas del período 2007-2017. En un contexto global de crecimiento más lento y de aumento de la pobreza, el desmantelamiento institucional y de importantes políticas económicas por parte de Moreno y Lasso luce cada vez más difícil de ignorar.
Tras una década de estabilidad política y económica sin precedentes, los últimos seis años en Ecuador se han caracterizado por una disminución del crecimiento, un aumento de la pobreza, una de las tasas más altas del mundo de mortalidad per cápita por la pandemia de COVID-19, una espiral de inseguridad y violencia, y una renovada inestabilidad política.
Desde 2007 hasta mediados de 2017, Ecuador estuvo gobernado por Rafael Correa y el movimiento político Alianza PAÍS. El gobierno emprendió importantes reformas económicas y políticas, logrando un crecimiento económico sostenido, así como una reducción drástica de la pobreza y la desigualdad. Esto se logró a pesar de dos importantes choques externos: la recesión mundial de 2009, que golpeó fuerte a Ecuador en particular, y el desplome sostenido de los precios del petróleo que comenzó a principios de 2014.
Durante ese período, el PIB per cápita creció un promedio anual de 1,6 por ciento, más del doble que en los 25 años anteriores. El gasto social se duplicó. La pobreza disminuyó un 41,6 por ciento, mientras que la desigualdad, medida por el coeficiente de Gini, disminuyó un 16,7 por ciento. Después de pasar por siete presidentes en la década anterior a la elección de Correa, Ecuador emprendió, en los 10 años que él estuvo en la presidencia, una serie de reformas importantes que redujeron la deuda y crearon o modificaron instituciones gubernamentales capaces de ejercer las funciones reglamentarias necesarias para permitir que la economía dolarizada responda con solidez ante los choques externos.
En 2017, los ecuatorianos eligieron a Lenín Moreno como presidente. Como miembro del partido Alianza PAÍS, Moreno hizo campaña sobre una plataforma de continuidad. Sin embargo, una vez en el cargo, Moreno rompió con sus antiguos aliados y reorientó drásticamente las políticas económicas de la nación. Aunque la economía estaba empezando a salir de la recesión en el momento de su elección, el nuevo gobierno implementó duras medidas de austeridad y en 2019, tras una década de independencia económica, volvió al Fondo Monetario Internacional (FMI) en busca de asistencia financiera.
Los resultados fueron catastróficos. El PIB per cápita, que había comenzado a disminuir en 2018, siguió su curso descendente en 2019. En solo dos años, la pobreza aumentó casi un 17 por ciento. La desigualdad también había comenzado a incrementarse. Asimismo, las medidas de austeridad impuestas por el FMI se saldaron en miles de despidos en el sector público, incluso, fundamentalmente, en el sistema de salud pública.
Después de desmantelar muchas de las reformas institucionales implementadas por la administración anterior, y con la economía ya tambaleándose por la pérdida de demanda agregada como resultado de las medidas de austeridad, el gobierno estaba mal preparado para manejar la pandemia de COVID-19. A principios de 2020, Ecuador se convirtió en uno de los focos mundiales del brote, experimentando una de las tasas de mortalidad per cápita más altas del mundo. Ese año, la pobreza y la desigualdad alcanzaron sus niveles más altos en una década.
En 2021, Guillermo Lasso, un banquero conservador, ganó las elecciones presidenciales. Aunque fue reconocido por frenar el brote de COVID-19 y brindar un mayor apoyo a la población, como por ejemplo a través de programas de transferencia monetaria condicionada, la nueva administración profundizó el desmantelamiento estructural de las reformas económicas implementadas en 2007-2017. En diciembre de 2022, Ecuador completó su primer programa con el FMI en más de dos décadas. Aunque el crecimiento se recuperó después de la fuerte caída de 2020, en 2022 el PIB per cápita se mantuvo un 5 por ciento por debajo de sus niveles de 2019. El FMI proyecta que el PIB per cápita ecuatoriano no alcanzará los niveles de 2019 hasta 2026.
Dentro de este contexto, la violencia y la inseguridad se han disparado. La tasa de homicidios, después de disminuir de 18 por cada 100.000 habitantes en 2006 a 5,8 en 2016 y permanecer constante durante varios años, ha aumentado drásticamente en 2022 a 25,9, como puede apreciarse en la Figura 1. En los primeros seis meses de 2023, el número de muertes violentas aumentó un 55 por ciento respecto al mismo período de 2022.
El gobierno de Lasso ha declarado múltiples estados de excepción en respuesta a la creciente inseguridad; una ola de violencia además marcada además por niveles históricos de violencia penitenciaria y verdaderas masacres carcelarias. También ha estallado la violencia política, incluido el asesinato del candidato presidencial Fernando Villavicencio y de Agustín Intriago, alcalde de Manta, la cuarta ciudad más grande de Ecuador, en las últimas semanas.
Aunque Lasso ganó las elecciones de 2021 en una reñida segunda vuelta, la oposición, compuesta predominantemente por políticos pertenecientes al movimiento Revolución Ciudadana, logró constituir el mayor bloque en la legislatura. Lasso sobrevivió a una votación de destitución a mediados de 2022 que podría haber terminado con su presidencia, pero al enfrentarse a un nuevo juicio político a principios de este año, invocó la cláusula conocida como “muerte cruzada” prevista en la Constitución. Esta figura permite al presidente disolver el Congreso y gobernar por decreto hasta que se celebren nuevas elecciones en un plazo de seis meses. Con un índice de aprobación apenas por encima de los diez puntos, Lasso anunció que no se presentaría a las elecciones programadas para el 20 de agosto y 15 de octubre de 2023.
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Uno de los dos candidatos en la segunda vuelta de las elecciones presidenciales es Luisa González, quien fue miembro de la Asamblea Nacional hasta su disolución por parte de Lasso, además de exministra del gobierno de Correa. González ha prometido un retorno a las políticas de la era Correa. Si bien las encuestas actuales posicionan a González en segundo lugar, las elecciones están lejos de definirse. Su rival es Daniel Noboa, el hijo adinerado del magnate bananero Álvaro Noboa, el famoso multimillonario ecuatoriano que se presentó sin éxito en cinco ocasiones para la presidencia.
Este artículo compara brevemente la economía de Ecuador durante la década del gobierno de Correa con la economía de las dos administraciones que le siguieron. Analiza algunos de los resultados de las reformas económicas y los cambios políticos e institucionales de Ecuador en los últimos 15 años.
De 2007 a 2016, el gobierno de Correa duplicó el gasto social, llevándolo del 4,3 por ciento del PIB al 8,6 por ciento del PIB. El gobierno invirtió fuertemente en nuevos programas sociales e iniciativas educativas. Durante ese período, Ecuador se convirtió en el líder regional en el porcentaje de PIB designado para educación superior, superando incluso el promedio de la OCDE.
Durante esa década, Ecuador experimentó aumentos significativos en la matrícula en cada nivel de educación, mientras que los salarios de los docentes se duplicaron. Estos programas constituyeron uno de los pilares centrales del plan industrial y de desarrollo del gobierno, parte de un esfuerzo nacional para diversificar la economía y expandirse hacia áreas de producción con mayor valor agregado.
Estos programas sociales, acompañados de sólidos indicadores macroeconómicos y un crecimiento sostenido, llevaron a una reducción masiva de la pobreza y la desigualdad, como se puede apreciar en la Figura 2. La pobreza disminuyó un 41,6 por ciento en 2016, mientras que el coeficiente de Gini, que mide la desigualdad, disminuyó un 16,7 por ciento. Aunque estos éxitos sociales se atribuyen a menudo a los altos precios de las materias primas en ese momento, el gobierno también implementó importantes reformas institucionales y financieras que aumentaron los ingresos y la liquidez interna.
En mayo de 2009, en plena recesión mundial, Ecuador estableció un requisito de liquidez interna que obligaba a todos los bancos a mantener el 45 por ciento de sus activos líquidos en el país. Esto ayudó a traer miles de millones de dólares de regreso al país, lo cual fue vital para que Ecuador evitara crisis económicas o recortes sociales importantes en el caso de una caída de los ingresos de las exportaciones (por ejemplo, del petróleo). Ecuador también implementó un impuesto sobre la salida de divisas del país que recaudó alrededor de mil millones de dólares anuales en ingresos gubernamentales a partir de 2012, lo que le permitió al gobierno mantener sus niveles de gasto, incluidos los programas sociales, a pesar del desplome de los ingresos petroleros. Esto puede observarse en la Tabla 1, a continuación.
Aunque la pobreza y la desigualdad experimentaron ligeros aumentos en 2015 a medida que la economía entró en recesión, estos indicadores se revirtieron rápidamente y continuaron su descenso de largo plazo en 2016.
Estas reformas, junto con otras que se analizan con mayor detalle en la siguiente sección, permitieron a Ecuador afrontar dos choques externos negativos a pesar de las limitaciones de una economía dolarizada.
Como puede observarse anteriormente en la Figura 2, tanto la pobreza como la desigualdad aumentaron drásticamente bajo la administración de Lenín Moreno. De 2017 a 2019, antes de la pandemia de COVID-19, la pobreza aumentó un 16,7 por ciento, mientras que el coeficiente de Gini aumentó un 3 por ciento.
Las medidas de austeridad, parte de los esfuerzos del gobierno para obtener un préstamo del FMI, dieron lugar a recortes drásticos en las políticas sociales, incluido el sector de la salud, que resultaron catastróficos con el inicio de la pandemia. Entre 2018 y 2020, la inversión pública en el sector de la salud cayó un 64 por ciento. En 2019, 3.680 trabajadores de la salud pública fueron despedidos, el 4,5 por ciento del total de los empleados del Ministerio de Salud.
En 2020, Ecuador no solo tuvo una de las tasas de mortalidad por COVID-19 per cápita más altas del mundo, sino que también se dispararon la pobreza y la desigualdad, lo que pone de relieve la insuficiencia de la respuesta del gobierno. Ese año, la pobreza y la desigualdad alcanzaron sus niveles más altos en más de una década. Después de que ambos indicadores disminuyeran tras su pico de 2020, la tasa de pobreza aumentó durante el primer semestre de 2023 y, según los últimos datos disponibles, es un 16,9 por ciento más alta de lo que era al final del mandato de Correa, hace más de seis años. La desigualdad también ha aumentado ligeramente durante este período. Estos datos ilustran la magnitud del fracaso de la política económica en estos seis últimos años.
Tanto el gobierno de Moreno como el de Lasso han buscado revertir aspectos críticos de las reformas económicas de Correa, lo que ha obstaculizado la capacidad del gobierno para mantener el progreso social en un contexto de menor crecimiento. Por ejemplo, el gobierno de Lasso ha reducido significativamente el impuesto sobre la salida de divisas del país que fue clave para mantener el gasto social durante recesiones anteriores.
El impuesto ya se ha reducido del 5 por ciento al 3,75 por ciento y bajará al 2 por ciento para finales de 2023. De enero a mayo de 2023, los ingresos provenientes de este impuesto cayeron un 15,5 por ciento. El Centro de Derechos Económicos y Sociales, un think tank local, estima que, debido a la reducción de impuestos, habrá 310 millones de dólares menos de ingresos en 2023.
De 2007 a 2016, Ecuador experimentó un crecimiento promedio anual del PIB per cápita del 1,6 por ciento, más del doble de la tasa de los 25 años anteriores, como puede apreciarse en la Figura 3.
Ecuador sufrió dos choques externos importantes durante este período. El gobierno de Correa implementó una serie de reformas financieras y regulatorias que permitieron al gobierno responder mejor a las crisis económicas.
Estos cambios estructurales fueron críticos para Ecuador, en especial en el contexto de la adopción del dólar estadounidense como moneda nacional en el año 2000 luego de una serie de crisis financieras. Sin una moneda nacional propia, Ecuador no podía recurrir a políticas macroeconómicas tradicionales para estabilizar la economía. Por ejemplo, no podía recurrir a la política cambiaria, incrementar la masa monetaria o reducir las tasas de interés.
Sin embargo, el gobierno convirtió al Banco Central en parte del poder ejecutivo, lo que le permitió reducir significativamente las tasas de interés reales. Todo esto, combinado con las reformas fiscales analizadas anteriormente, hizo que Ecuador pudiera responder eficazmente a la recesión mundial de 2009, proporcionando un impulso del 5 por ciento del PIB, uno de los más altos de la región. Ecuador experimentó sólo tres trimestres de crecimiento negativo, como se puede ver en la Figura 4 a continuación.
Las políticas innovadoras establecidas en los años de Correa también jugaron un papel clave en la respuesta del país ante el desplome de los precios del petróleo que comenzó en 2014. A pesar de no tener una moneda nacional, el Banco Central del Ecuador emprendió una política plurianual de flexibilización cuantitativa (QE, por sus siglas en inglés). De 2011 a 2016, el Banco Central generó unos 6.800 millones de dólares en QE, lo que resultó crucial para que el país volviera a crecer.
Para este cambio, también fue fundamental el uso por parte del gobierno de aranceles a las importaciones, que se impusieron en virtud de las normas de salvaguardia de la balanza de pagos de la Organización Mundial del Comercio en 2015. Se calculó que estas medidas aumentaron el PIB en un 7,6 por ciento en dos años, en comparación con lo que habría sucedido sin su implementación. Estos aranceles sirvieron como una importante herramienta de política anticíclica que ayudó a restaurar el crecimiento.
Como se puede ver en la Figura 4, la economía de Ecuador salió de la recesión en el segundo trimestre de 2016, mucho antes de la elección de Moreno a mediados de 2017. Sin embargo, el nuevo gobierno rápidamente tomó medidas para recortar el gasto público. También implementó acciones para restaurar la independencia del Banco Central, quitando importantes herramientas de política de las manos del gobierno.
La austeridad del gobierno de Moreno respaldada por el FMI empujó a la economía nuevamente hacia la recesión, incluso antes del inicio de la pandemia de COVID-19, como se puede apreciar arriba. El crecimiento trimestral en el cuarto trimestre de 2019 se volvió marcadamente negativo. En octubre de 2019, protestas nacionales encabezadas predominantemente por comunidades indígenas en contra de las nuevas medidas de austeridad obligaron al gobierno a abandonar su programa económico respaldado por el FMI.
Tras una disminución del 7,8 por ciento del PIB en 2020, Ecuador se recuperó con dos años de crecimiento positivo en 2021 y 2022. Sin embargo, la recuperación ha quedado rezagada respecto de otros países de la región. En términos per cápita, ningún país de América del Sur ha tenido peores resultados, como se puede observar en la Figura 5. En 2022, el PIB per cápita se mantuvo un 5 por ciento por debajo de su nivel de 2019.
Es de notar, dadas las afirmaciones de que el crecimiento de Ecuador bajo Correa fue atribuible en gran medida a los altos precios del petróleo, que el petróleo cotiza actualmente a alrededor de 80 dólares por barril, un precio relativamente alto. De hecho, en 2022, los ingresos petroleros fueron mayores que en cualquier año desde 2013, como puede observarse en la Tabla 1. No obstante, el gasto de capital sigue siendo mucho más bajo que en cualquier momento de la gestión de Correa, y el gobierno ha reducido su déficit presupuestario en los dos últimos años, a pesar de un crecimiento económico inadecuado. Cabe señalar que Lasso renegoció el acuerdo con el FMI firmado por Moreno y, en 2022, Ecuador completó su primer programa con el FMI en más de dos décadas.
La decisión de regresar al FMI ha tenido, sin embargo, un alto costo. En septiembre de 2022, Ecuador llegó a un acuerdo con China para reestructurar unos 3.300 millones de dólares de deuda (lo que constituye casi el 80 por ciento de la deuda total de Ecuador con China).
Esto, según informa el FMI, reducirá en gran medida la presión fiscal sobre el gobierno en los próximos tres años. Pero, al mismo tiempo, Ecuador tendrá que hacer pesados pagos al FMI por los préstamos otorgados en años recientes.
De hecho, como se puede ver en la Tabla 2, durante los próximos tres años, Ecuador pagará más en capital e intereses al FMI que por la deuda reestructurada con China. Además, el servicio de la deuda con el FMI aumentará entre 2026 y 2030, mientras que el servicio de la deuda china alcanzará su punto máximo en 2023 y se prevé que disminuya significativamente a partir de entonces. En mayo de 2023, la deuda de Ecuador con el FMI ascendía a más de 8.000 millones de dólares, equivalente al 17 por ciento de la deuda externa total del país y más del doble de lo que el país le debe a China.
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Al mismo tiempo, como parte de su programa con el FMI, el gobierno de Lasso llevó a cabo reducciones en el gasto público en 2021 y 2022. El FMI proyecta un mayor ajuste en 2023.
Lo preocupante es que, como se puede ver en la Figura 4, la economía dio un fuerte giro descendente en el primer trimestre de 2023, marcado por una caída significativa en el sector de la educación, en los servicios sociales y en salud, y caídas menores en manufactura y construcción.
Desde su decisión en mayo de disolver la legislatura, Lasso ha podido gobernar por decreto y ha impulsado una serie de iniciativas destinadas a profundizar la privatización y revertir aún más políticas que se habían implementado durante los últimos 15 años. Sin embargo, en un contexto de un crecimiento global más lento y pobreza creciente, los efectos del desmantelamiento por parte de Moreno y Lasso de reformas institucionales previas son cada vez más difíciles de ignorar.
A pesar de las limitaciones propias de una economía dolarizada y de los países en desarrollo pequeños, de 2007 a 2017 Ecuador pudo lograr un crecimiento económico sostenido y lograr avances significativos en sus indicadores sociales. Esto se debió a decisiones políticas innovadoras, así como a reformas institucionales que le permitieron a Ecuador afrontar dos grandes choques externos.
No obstante, en los últimos seis años, diferentes coaliciones de gobierno han tratado de deshacer muchas de esas reformas y han completado el primer programa con el FMI del país en más de dos décadas. Los resultados han sido catastróficos, con un menor crecimiento, un aumento de la pobreza y una renovada inestabilidad política. Aunque la inseguridad ha acaparado los titulares en el contexto de las elecciones del 15 de octubre de 2023, el futuro económico del país también está en juego.
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