20 Noviembre 2024
Este informe analiza los principales desafíos sociales y económicos que enmarcan la segunda vuelta de las elecciones presidenciales en Uruguay, programada para el 24 de noviembre. En esta contienda, los votantes deberán elegir entre Yamandú Orsi, del Frente Amplio, quien aboga por un retorno al programa de políticas progresistas de 2005-2019, y Álvaro Delgado, del Partido Nacional, cuya propuesta refleja el enfoque impulsado por la austeridad que Uruguay ha adoptado desde 2020.
Bajo los sucesivos gobiernos del Frente Amplio entre 2009 y 2015, Uruguay experimentó un período de crecimiento sólido e inclusivo que muchos observadores consideran un ejemplo de éxito regional. El gasto social aumentó del 18,5% al 25,8% del producto interior bruto (PIB), con nuevos y ampliados programas de transferencias monetarias que cubrieron a más del 30% de los hogares, además de importantes reformas en el sistema de salud que garantizaron un acceso equitativo y universal. Estas medidas contribuyeron a reducir la pobreza de casi el 40% en 2005 al 9% en 2019, posicionando a Uruguay como el país sudamericano con los niveles más bajos de pobreza y desigualdad.
Sin embargo, bajo la administración liderada por el Partido Nacional, en el cargo desde 2020, muchos de estos logros se han visto socavados. El gobierno, encabezado por el presidente Luis Lacalle Pou, se enfrentó a un gran desafío nada más asumir el cargo: hacer frente al inicio de la pandemia por COVID-19. Sin embargo, las políticas implementadas en su gobierno contribuyeron a una recuperación más lenta y a un estancamiento o empeoramiento de los indicadores sociales. Como resultado, el desempeño de Uruguay fue peor que el de la mayoría de sus pares regionales.
El gobierno de Lacalle Pou introdujo una política fiscal restrictiva durante la pandemia, conocida como regla fiscal. Esta se ha caracterizado por un menor aumento del gasto público y una reducción del apoyo fiscal a un ritmo más acelerado que en los países vecinos. El gasto primario cayó en 2 puntos porcentuales del PIB, llegando al 28,2% del PIB en 2021, mientras que los programas de alivio por la pandemia se eliminaron antes que en los países vecinos. El gasto social se redujo en más de 3 puntos porcentuales del PIB, pasando de casi el 28% en 2020 al 24,5% en 2023. La política monetaria también se endureció de forma prematura, con un aumento de la tasa de política monetaria antes del fin de la pandemia y seis meses antes de que la Reserva Federal de Estados Unidos subiera las tasas de interés por primera vez.
La tasa de pobreza, que había aumentado con el inicio de la pandemia de COVID-19, continúa siendo más elevada que su nivel prepandemia, a diferencia de lo ocurrido en la mayoría de los países más cercanos a Uruguay. La desigualdad de ingresos también empeoró significativamente: entre 2019 y 2022, el ingreso promedio real (después de impuestos y transferencias) del 10% más rico aumentó un 8%, mientras que el 50% más pobre experimentó una caída de sus ingresos reales del 16%.
El Frente Amplio fortaleció a los sindicatos con la introducción de los consejos de salarios, entre otras medidas, y aumentó de manera regular el salario mínimo por encima de la inflación, lo que provocó un incremento significativo en términos reales. En contraste, el gobierno de Lacalle Pou ha restringido el derecho a huelga y reducido los aumentos del salario mínimo a apenas por encima de la tasa de inflación. Como resultado, los salarios reales (ajustados por inflación) solo incrementaron un 3,1%, y el salario mínimo real solo un 1,7% desde el inicio del mandato de Lacalle Pou, representando los incrementos más lentos desde 2004.
El mercado laboral ha sido uno de los pocos aspectos positivos en el desempeño económico de Uruguay, con un cambio en la estructura del mercado laboral y, también, en el tamaño promedio de las empresas, lo que aumentó el porcentaje de la fuerza laboral empleada en el sector formal. Sin embargo, esto probablemente se deba más a cambios estructurales en la economía uruguaya que a medidas de políticas específicas.
Las elecciones de noviembre en Uruguay representan una encrucijada clave para el futuro del país. Orsi y el Frente Amplio proponen un retorno a las políticas sociales progresistas, incluyendo la expansión de los programas de transferencias monetarias direccionadas a hogares pobres y un aumento del gasto social para abordar la creciente desigualdad.1
Delgado, en contraste, ofrece una continuidad con los últimos cuatro años, durante los cuales se priorizó una política de ajuste fiscal, incluyendo recortes al gasto social, por encima de los objetivos económicos y sociales. Con la elección de Javier Milei en la vecina Argentina, también existe la amenaza de que elementos de la derecha radical dentro de la coalición de Delgado, tales como el partido de extrema derecha Cabildo Abierto, se vean fortalecidos, ejerciendo presión para implementar una política económica aún más extrema.
Estas elecciones tendrán implicaciones considerables a largo plazo. La decisión que adopte Uruguay el 24 de noviembre determinará si busca revivir un modelo de crecimiento inclusivo o continuar por una senda de contención fiscal que, en los últimos años, ha ampliado las brechas sociales y reducido los beneficios económicos.
El 24 de noviembre, los uruguayos acudirán a las urnas para la segunda vuelta de las elecciones presidenciales. Yamandú Orsi, de la coalición de centroizquierda Frente Amplio (FA), se enfrentará a Álvaro Delgado, del gobernante Partido Nacional (PN) de centroderecha. El Frente Amplio ocupó la presidencia desde 2005 hasta principios de 2020, liderando un período de “robusto crecimiento económico y leyes socialmente liberales que elevaron el perfil global de Uruguay” tras una etapa de inestabilidad económica.2 Durante esos 15 años, Uruguay fue frecuentemente descrito como el caso de éxito en América Latina.
Luis Lacalle Pou, hijo de un expresidente, fue elegido en 2019 para un mandato no renovable de cinco años bajo la bandera de una coalición liderada por el Partido Nacional, que también incluye al partido de extrema derecha Cabildo Abierto. Bajo el mandato de Lacalle Pou, Uruguay experimentó una etapa complicada marcada por la pandemia mundial y sus consecuencias, así como una grave crisis hídrica exacerbada por el fenómeno de La Niña en 2022-23. El gobierno de Lacalle Pou ha dado prioridad sistemáticamente a la restricción fiscal y a reformas conservadoras en el mercado laboral y en el sistema de pensiones, dejando en segundo plano la reducción de la pobreza y otras necesidades relacionadas con el bienestar social.
En noviembre, los votantes se enfrentarán a una difícil elección. La cobertura mediática del proceso electoral en curso se ha centrado en las similitudes entre los dos candidatos, pero los desarrollos económicos y sociales que han presidido los movimientos políticos de Orsi y Delgado reflejan un panorama diferente.
La elección de Delgado podría poner en peligro el avance sostenido de Uruguay hacia una sociedad más próspera e inclusiva. En la actualidad, Uruguay es uno de los países con mayores ingresos per cápita de América del Sur. A principios de 2020, Uruguay tenía la tasa de pobreza más baja y el nivel desigualdad de ingresos más bajo de Sudamérica, en un continente marcado por algunos de los niveles de desigualdad más altos del mundo.3 Estos logros fueron el resultado de una serie de acciones estratégicas continuas, como transferencias monetarias a grupos pobres y marginados, aumento del gasto social y reformas tributarias progresivas. Muchos de estos avances han sido erosionados o desmantelados en los últimos años bajo la administración de Lacalle Pou, donde Delgado se desempeñó como secretario de la Presidencia, una función de asesor de alto nivel dentro del gabinete ministerial, hasta que renunció para comenzar su campaña presidencial.
Este informe analiza los últimos avances económicos y sociales de Uruguay, y compara las políticas y los indicadores clave de los gobiernos del Frente Amplio y del Partido Nacional desde 2020. Además revisa las decisiones gubernamentales que desencadenaron un círculo virtuoso de crecimiento y redistribución, y evalúa los esfuerzos posteriores para revertirlos. Con referencia a la serie de escándalos de corrupción vinculados al gobierno actual y la situación de inseguridad, The Economist advirtió recientemente que «Uruguay está perdiendo su reputación como la historia de éxito de América Latina».4 Tal y como muestra este informe, esta preocupación también es aplicable al reciente desempeño económico de Uruguay.
Al igual que en gran parte de América Latina, el final del siglo XX fue un periodo turbulento para Uruguay, marcado por una elevada inflación, altos niveles de deuda y un crecimiento económico debilitado. Durante los siglos XIX y XX, el poder estuvo monopolizado por dos partidos: el Partido Colorado (PC) y el Partido Nacional. A esto se sumaba que Uruguay apenas había emergido recientemente de una dictadura cívico-militar (1973-1985).
En 2004, en una ruptura histórica con el prolongado statu quo bipartidista de Uruguay, Tabaré Vázquez y el Frente Amplio obtuvieron un amplio mandato popular para impulsar una agenda progresista integral de reformas sociales y económicas. Fundado en 1971 como una coalición política progresista de amplio alcance, el Frente Amplio ganó la presidencia con una contundente victoria en primera vuelta. La nueva dirección adoptada por la administración Vázquez incluyó una transformación completa del sistema de bienestar social, una reforma tributaria, una reforma de las pensiones, una reforma de la regulación financiera, una reforma del sistema de salud, nuevas leyes de competencia y bancarrota, un aumento significativo del salario mínimo, la creación de los consejos de salarios y medidas de apoyo a la negociación colectiva. Esta agenda progresista se mantuvo y se profundizó durante el mandato de su sucesor, José «Pepe» Mujica (2010-2015), así como durante la segunda administración de Vázquez (2015-2020).
Bajo el mandato del Frente Amplio, Uruguay experimentó un período de 10 años de alto crecimiento tanto de la economía en general como de los salarios reales (gráfico 1). Sin embargo, el crecimiento se desaceleró durante el segundo mandato de Vázquez, lo que allanó el camino para el regreso del Partido Nacional al poder en 2020.
Fuente: FMI, 2024d; Instituto Nacional de Estadística de Uruguay, 2024.
Tras su elección en 2019, Lacalle Pou, del Partido Nacional de centroderecha, comenzó a desmantelar las reformas implementadas bajo el Frente Amplio. Tras asumir el cargo en marzo de 2020, su administración estuvo marcada por la pandemia mundial de COVID-19 y la recesión resultante. Sin embargo, las decisiones de su gobierno, centrada en la implementación de políticas conservadoras, como se detalla a continuación, contribuyeron a que la recuperación de la pandemia fuera más lenta que la de sus vecinos sudamericanos.
Uruguay registró una mejora en los términos de intercambio tanto bajo el Frente Amplio como bajo la presidencia de Lacalle Pou, lo que indica que las decisiones en materia de políticas, y no solo las condiciones externas, jugaron un papel clave en los marcadamente diferentes patrones de crecimiento observados bajo ambas administraciones. La economía de Uruguay depende en gran medida de las exportaciones de productos básicos, especialmente del sector agrícola, y las altas tasas de crecimiento entre 2005 y 2014 suelen atribuirse al aumento de los precios de las materias primas durante ese período. Sin embargo, los términos de intercambio de Uruguay5 han aumentado de manera sostenida durante el siglo XXI y, aunque alcanzaron su punto máximo en 2020, se han mantenido por encima de su nivel promedio de los últimos 20 años durante todo el gobierno de Lacalle Pou (gráfico 2). El poder adquisitivo de las exportaciones del país6 también ha alcanzado máximos históricos en los últimos años, ya que la demanda de los productos agrícolas del país ha aumentado significativamente debido a acontecimientos mundiales como la guerra en Ucrania. Es notable que esto se haya mantenido a pesar de la grave sequía causada por el fenómeno climático de La Niña, agravado por el cambio climático global, que afectó a la producción agrícola de Uruguay en 2022 y 2023.7
Fuente: CEPAL, s.f. Nota: El área sombreada indica el período de gobierno del Frente Amplio.
Por supuesto, la pandemia de COVID-19 afectó mucho al desempeño de la economía bajo Lacalle Pou, con un crecimiento negativo del PIB per cápita de -7,7% en 2020. Sin embargo, en comparación con otros países de la región, la recuperación de Uruguay de la pandemia ha sido inferior al promedio regional (gráfico 3). Como se ilustra en el gráfico 1, la recuperación de la pandemia también ha registrado un crecimiento muy bajo en los salarios reales, un tema que se analizará con mayor detalle más adelante.
Fuente: FMI, 2024d. Nota: Se excluye a Venezuela ya que el WEO del FMI no tiene datos de estos años.
Uno de los acontecimientos más significativos durante los 15 años de liderazgo del Frente Amplio fue el aumento sostenido del gasto social (gráfico 4). De 2005 a 2019, el gasto social como porcentaje del PIB aumentó del 18,5% al 25,8%.
Fuente: Ministerio de Desarrollo Social de Uruguay, 2024.
El Frente Amplio instituyó con éxito nuevos programas de transferencias monetarias y reformó la asistencia social existente para hacer frente a la pobreza de larga data. Cuando el Frente Amplio ganó la presidencia en 2004, casi el 40% de los uruguayos vivía por debajo del umbral de pobreza.8 Abordar esta situación era la máxima prioridad para la nueva administración. El gobierno creó varios programas de transferencias monetarias dirigidos a diferentes segmentos de la población, entre ellos la Tarjeta Uruguay Social (desde 2006), el plan de asistencia nacional a la emergencia social PANES (2005-2007) y el Plan de Equidad (desde 2008). Los programas de asistencia social previos, como las Asignaciones Familiares (creadas en 1943) y la Pensión a la Vejez (pensiones no contributivas para personas mayores, creadas en 1919), fueron reformados como parte del Plan de Equidad para extender la cobertura a familias e individuos del sector informal.
Estos programas de transferencias monetarias lograron una de las tasas de cobertura más altas de América Latina. En 2017-2018, el 30.5% de la población vivía en hogares que eran beneficiarios de al menos un programa de transferencia monetarias.9 Esta cifra era superior a la de Argentina (26,7%), Brasil (26,9%) y Paraguay (12,4%), y solo fue superada en América Latina por Bolivia (59,9%) y República Dominicana (32,5%).10 Los programas de transferencias monetarias a veces no llegan a los hogares más pobres; sin embargo, en 2019, Uruguay había logrado una cobertura del 94% de las personas que estaban por debajo de la línea de pobreza extrema, la tasa más alta entre los países latinoamericanos con programas comparables, donde el promedio regional era del 48% de cobertura.11 En 2007, el gobierno del Frente Amplio también estableció el Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS), financiado por el recién creado Seguro Nacional de Salud (SNS), lo que representó una importante expansión de la atención médica pública e integró a los proveedores públicos y privados en una red para garantizar un acceso equitativo y universal a los servicios de salud.12 En conjunto, las reformas del Frente Amplio constituyeron una importante expansión del estado de bienestar, logrando que las tasas de pobreza se redujeran drásticamente hasta situarse en el 9,7% en 2015 y en el 8,8% en 2019, su último año de gobierno.
En contraste, si bien el gasto social aumentó en 2020 como parte de la respuesta inicial del gobierno a la pandemia, fue recortado drásticamente en 2021 y 2022 cuando la nueva administración de Lacalle Pou implementó una política de austeridad fiscal, aplaudida por el FMI.13 El nuevo gobierno también introdujo una serie de reformas conservadoras en la política social, siendo la más importante de ellas una reforma a la seguridad social en 2023 que elevaría gradualmente la edad de jubilación de 60 a 65 años.14
La respuesta política a la pandemia y a la recesión subsiguiente también fue más limitada en comparación con la de muchos de los países vecinos de Uruguay, con aumentos menores del gasto debido a las limitaciones impuestas por la nueva regla fiscal. Los programas de apoyo a la pandemia se retiraron en Uruguay antes que en los países vecinos. El gobierno creó un nuevo programa de transferencias monetarias (la Canasta de Emergencia) y aumentó el monto de las prestaciones sociales pagadas en dos programas existentes (el Plan de Equidad Social y la Tarjeta Uruguay Social). Sin embargo, los aumentos en la cobertura y el tamaño de las prestaciones fueron modestos en comparación con otros países de América Latina, según un análisis del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.15 Los tres programas de transferencias monetarias, ya sean nuevos o modificados, estaban disponibles para el 6% o menos de la población y proporcionaban beneficios adicionales de menos del 10% del PIB per cápita mensual.16 Con la excepción de Trinidad y Tobago, todos los demás países que implementaron o modificaron programas de transferencias monetarias ofrecieron pagos adicionales mayores o hicieron que los programas estuvieran disponibles para un segmento más amplio de la sociedad.17
Otras políticas incluyeron la ampliación de las prestaciones por desempleo, subsidios sectoriales y la suspensión de impuestos para las industrias más afectadas. En general, el déficit primario se amplió en 1,6 puntos porcentuales, pasando al -2,1% del PIB entre 2019 y 2020 (cuadro 1). Este fue impulsado por un incremento del gasto primario (excluyendo los pagos de intereses) de 1,8% del PIB. Este aumento del gasto fue más modesto que en los demás países del Cono Sur y menor que el promedio de América Latina. En Chile, el gasto aumentó un 2,4% del PIB entre 2019 y 2020; en Argentina alrededor de un 6%, y en Brasil 3,8 puntos porcentuales.
Fuente: FMI, 2024a. Las cifras corresponden al gobierno en general, excepto en el caso de Uruguay, donde se refieren al sector público no financiero (SPNF). Nota: Paraguay, que no se muestra aquí, experimentó un aumento del gasto primario del 2,4% del PIB entre 2019 y 2020 a nivel del gobierno central (FMI, 2024a, 5 [Cuadro 1]).
El apoyo fiscal de Lacalle Pou a la COVID-19, que ya era modesto, se retiró rápidamente, incluso antes del final de la pandemia. El gasto primario general cayó 2 puntos porcentuales alcanzando el 28,2% del PIB en 2021; luego aumentó ligeramente al 28,6% del PIB en 2023 y se prevé que suba al 29,2% en 2024. Por otro lado, el gasto social se redujo en más de 3 puntos porcentuales del PIB, pasando de casi 28% en 2020 a 24,5% en 2023, por debajo de la tasa prepandemia, que era de casi el 26%.
Esta contracción se consideró necesaria para cumplir con la nueva regla fiscal aplicada por el gobierno de Lacalle Pou y aprobada por la legislatura uruguaya dominada por la derecha.18 Dicha regla estable límites al tamaño del déficit, al crecimiento del gasto primario y al techo de la deuda neta.19 Este estricto marco fiscal redujo rápidamente el coeficiente de deuda neta, que pasó del 57,3% del PIB en 2020 al 51,6% en 2022, aproximadamente al mismo nivel que en 2019.20 Con los pagos de intereses situados en torno al 2% del PIB, se puede argumentar que la priorización de este objetivo sobre otras necesidades vitales fue excesiva.21 Esta nueva política fiscal tuvo repercusiones negativas en otras áreas, como el crecimiento económico y el lento avance en la reducción de la pobreza, que se mantiene por encima de los niveles previos a la pandemia (véase más adelante).
Después de los primeros casos confirmados de COVID-19 en 2020, la política monetaria cambió a una postura expansiva, con una tasa de crecimiento de la base monetaria que aumentó un 11% en el segundo trimestre de 2020, el doble de lo registrado en el primer trimestre.22 También se redujeron los requisitos de reservas, y el gobierno amplió un plan existente de garantías de crédito público para facilitar el crédito a las pequeñas y medianas empresas.23 Estas políticas expansivas mitigaron el impacto de la recesión causada por la pandemia. Un análisis mediante modelización estimó que, sin esta política expansiva, el diferencial de producción habría sido aproximadamente 1,4 puntos porcentuales mayor.24
La política monetaria comenzó un ajuste temprano. En septiembre de 2020, el Banco Central de Uruguay pasó a utilizar la tasa de interés como principal instrumento de política, con una tasa inicial de referencia del 4,5%.25 A partir de octubre de 2021, casi seis meses antes que la Reserva Federal de EE.UU. y mucho antes de que finalizara la pandemia, las autoridades uruguayas comenzaron a incrementar las tasas, con la tasa de política monetaria alcanzando un máximo del 11,3% en 2022. Luego, el Banco Central comenzó a reducir las tasas hasta situarlas en el 9% en 2023 y en el 8,5% en la actualidad, aunque a medida que la inflación bajó, la tasa real ha aumentado.26 Esta política ha contribuido a reducir las tasas de inflación general, que cayeron de un pico del 8,3% en 2022 a una proyección del 5,5% para 2024.27 Este shock monetario negativo fue probablemente uno de los factores determinantes más importantes detrás del bajo crecimiento de Uruguay, de apenas un 0,4% en 2023. No obstante, se prevé que la producción se expanda a un ritmo más acelerado del 3,2% en 2024.28
Un cambio institucional importante durante el liderazgo del Frente Amplio fue la reintroducción de los consejos salariales sectoriales. En 2005, la administración restableció la negociación colectiva tripartita —integrada por representantes del gobierno, empleadores y sindicatos— y, en los años siguientes, la densidad sindical pasó de alrededor del 10% a casi el 40%29 Los consejos salariales sectoriales de Uruguay, a través de estas negociaciones tripartitas que establecen salarios mínimos específicos por sector con ajustes por inflación, han contribuido significativamente al crecimiento salarial, la reducción de la desigualdad de ingresos y la protección de los trabajadores de bajos salarios. Las administraciones sucesivas del Frente Amplio también aumentaron regularmente el salario mínimo nacional con incrementos por encima de la inflación, lo que provocó un fuerte aumento en términos reales durante su mandato. Sin embargo, el gobierno de Lacalle Pou ha debilitado los derechos de los trabajadores, incluyendo la limitación del derecho a realizar piquetes durante las huelgas.30 Además, con la implementación de la regla fiscal, su administración también ha limitado el crecimiento salarial en el sector público.
En el gráfico 5 se muestran los índices del salario promedio real y del salario mínimo real desde 2006. El salario mínimo creció considerablemente, alrededor de un 30% en términos reales durante el primer mandato de Vázquez y el de Mujica (2005-2015); luego creció otro 10% durante el segundo mandato de Vázquez (2015-2020). Sin embargo, el salario mínimo se estancó en términos reales durante el mandato de Lacalle Pou, manteniéndose aproximadamente al mismo nivel que al comienzo de su mandato.
Fuente: Instituto Nacional de Estadística de Uruguay, s.f.b., s.f.c.
Hubo aumentos dramáticos en los salarios reales durante los mandatos del Frente Amplio, especialmente hasta 2015; desde entonces, el panorama ha sido más variado. Desde 2015, los salarios promedio pasaron por dos ciclos de crecimiento, aumentando de manera sólida en términos reales desde 2016 hasta finales de 2017 y desde mediados de 2022 hasta principios de 2024. Al final de la administración Vázquez, los salarios promedio eran, en promedio, un 4,4% más altos que al inicio de su mandato, y el salario mínimo más de un 9% más alto. Si bien estos aumentos fueron superiores al crecimiento del PIB, fueron significativamente más lentos que la tasa de crecimiento registrada durante el primer gobierno de Vázquez y el gobierno de Mujica. Sin embargo, los salarios reales cayeron bruscamente en los primeros años de la presidencia de Lacalle Pou, lo que hizo que se destruyeran gran parte de los logros. El repunte de Uruguay tras la pandemia desde 2022 llevó a que los salarios promedio reales y el salario mínimo real terminaran, respectivamente, en un 3,1% y un 1,7% más altos que al inicio del mandato de Lacalle Pou; lo que supone el menor aumento de salarios reales desde 2004.
El desempleo y el porcentaje de la población activa que trabaja en el sector informal disminuyeron drásticamente hasta 2013 (gráfico 6). A partir de mediados de la década de 2010, mientras que el sector informal se mantuvo estable, el desempleo comenzó a aumentar gradualmente hasta la pandemia. La pandemia no solo provocó una fuerte caída de la tasa de empleo y de la tasa de informalidad, sino también un aumento aún más pronunciado en el desempleo. Esta disminución de la tasa de informalidad relacionada con la pandemia se explica por el número desproporcionado de trabajadores informales que abandonaron la fuerza laboral durante ese período. Como manifestó un miembro del equipo técnico del Ministerio de Trabajo, “el shock pandémico destruyó más empleos informales que formales”; la caída de la informalidad no se debió a un aumento de las afiliaciones en el registro de la Seguridad Social.31 Este patrón siguió una tendencia similar a la de otros países de la región. Sin embargo, a diferencia de lo ocurrido en el resto de América Latina, la informalidad no volvió a los niveles prepandemia tras el fin de ésta. Más bien, en Uruguay la reducción parece haberse mantenido principalmente debido a cambios estructurales en la economía. En particular, el impacto de la pandemia provocó una transición de las microempresas hacia empresas más grandes y un desplazamiento de sectores que tienden a ser más informales, como los servicios domésticos y la construcción, hacia sectores que tienden a ser más formales, como la administración pública. Otros factores, como las políticas públicas, influyeron, pero fueron menos relevantes.32
Fuente: Instituto Nacional de Estadística de Uruguay, s.f.e. Notas: Ajustado estacionalmente por los autores utilizando el programa SEATS de la Oficina del Censo de EE.UU. La tasa de informalidad es la suma de las dos series “Subempleo no registro” y “No registro (no subempleados)”. La tasa de empleo es la proporción de la población en edad de trabajar. Los trabajadores no registrados son aquellos que no están afiliados a la seguridad social; esto se mide preguntando a los encuestados si tienen derecho a la jubilación en su lugar de trabajo y se utiliza como una aproximación de la informalidad.
A lo largo de 2021 se registró una recuperación sostenida del empleo. Tras el fin de la mayoría de las restricciones de la pandemia a mediados de ese año, también aumentó el porcentaje de trabajadores del sector informal, aunque no al nivel anterior a la pandemia. La tasa de informalidad no ha tenido aumentos significativos en el último mes del que se dispone de datos (agosto de 2024), lo que demuestra que los logros alcanzados durante la pandemia en este ámbito no se han revertido por completo.
Las tasas de pobreza aumentaron durante la pandemia después de 15 años de importantes reducciones; la proporción de la población en situación de pobreza sigue siendo mayor que antes de 2020. En el gráfico 7 se muestran las tasas de pobreza y pobreza extrema en Uruguay utilizando la línea nacional de pobreza desde 2006. Se observa un rápido declive desde 2006, cuando la pobreza afectaba al 32,5% de la población (alrededor de un tercio de la población), hasta el 9,7% en 2014. De 2014 a 2017 hubo reducciones menos considerables, con un ligero repunte en los últimos años de la década de 2010, hasta el 8,8% en 2019. La recesión de la pandemia elevó la pobreza al 11,6%, un nivel en el que no se encontraba desde 2013. Después de caer un punto porcentual a 10.6% en 2021, se ha mantenido en torno a ese nivel desde entonces, terminando en un 10.1% en 2023, último año del que se dispone de datos. Este es un ritmo de mejora débil desde 2020, especialmente en comparación con los rápidos avances logrados en las dos décadas anteriores y con la mejor posición externa de la economía uruguaya, como se observa en el gráfico 2.
Fuente: Ministerio de Desarrollo Social de Uruguay s.f.a, s.f.b. Nota: El área sombreada indica la administración de Lacalle Pou.
Bajo el mandato de Lacalle Pou, Uruguay ya no es el país sudamericano con los índices de pobreza más bajos y ha perdido el primer puesto frente a Chile. En el gráfico 8 se muestra la tasa de pobreza en el nivel de $6,85 dólares (considerado el umbral para los países de ingresos medianos altos) para una selección de países de ingresos medianos altos y altos de América del Sur, esta última categoría compuesta únicamente por Uruguay y Chile.33
Fuente: Grupo Banco Mundial, 2024.
El período comprendido entre 2015 y principios de 2020 fue un lustro difícil para América del Sur, marcado por el empeoramiento de los términos de intercambio, y con algunos países enfrentando crisis económicas y políticas. Como se observa en los gráficos 1 y 2, el crecimiento del PIB per cápita en Uruguay aumentó a una tasa anual de solo 0,8%, ya que el crecimiento del poder adquisitivo de las exportaciones se estancó. A pesar de estas condiciones adversas, la pobreza disminuyó ligeramente durante este período, alcanzando el 5,1% en 2019, es decir, 0,9 puntos porcentuales menos que en 2015. Como resultado, Uruguay se unió a Paraguay como los únicos países del Cono Sur que lograron reducir la pobreza entre 2015 y 2019, mientras tanto la pobreza aumentó en Argentina y Brasil, y en el caso de Argentina, de manera sustancial.34
La mayoría de los países (excepto Brasil) experimentaron un aumento sustancial de la pobreza en 2020, como efecto indudable de la fuerte recesión por la pandemia. Sin embargo, la recuperación de la pandemia ha sido desigual en toda la región hasta 2022. Chile y Argentina, los dos países con un ingreso per cápita más similar al de Uruguay, lograron avances considerables en la reducción de la pobreza. Argentina, bajo el gobierno de Alberto Fernández, experimentó un avance a pesar de la difícil situación macroeconómica. En Chile, la tasa de pobreza cayó por debajo del nivel previo a la pandemia y se convirtió en el país con menor tasa de pobreza de la región, superando a Uruguay. Uruguay, por su parte, ha mostrado un notable estancamiento en su progreso para reducir la pobreza, registrando una tasa del 6,4% en 2022, significativamente superior al 5,1% de 2019.
En cuanto a la desigualdad de ingresos, el gobierno de Lacalle Pou también revirtió los avances logrados anteriormente. El gráfico 9 muestra la relación entre el ingreso promedio per cápita (antes y después de impuestos y transferencias) del 10% más rico frente al 50% más pobre. Ambas series muestran una rápida mejora en la igualdad de ingresos a partir de 2007. El ingreso promedio antes de impuestos de un individuo en el 10% más rico pasó de ser 21 veces el ingreso promedio de un individuo en el 50% más pobre a alrededor de 13 y 14 veces entre 2012 y 2019. Después de impuestos y transferencias, esta relación pasó de 17 en 2007 a aproximadamente 10 entre 2012 y 2020.
Fuente: WID. WORLD, s.f. Nota: Los indicadores antes y después de impuestos corresponden al ingreso promedio, dividido equitativamente y expresado en pesos uruguayos constantes de 2023.
Sin embargo, este progreso igualitario positivo se revirtió a partir de 2020, con una brecha cada vez mayor entre ricos y pobres. De 2019 a 2022, el ingreso promedio real después de impuestos del 10% más rico aumentó un 8%, mientras que el ingreso promedio real del 50% más pobre disminuyó un 16%. Este aumento fue ligeramente mayor que la variación en el ingreso antes de impuestos, donde el ingreso promedio real per cápita aumentó un 6% para el 10% más rico y cayó un 12% para el 40% más pobre.
No hay datos desagregados de ingresos disponibles después de 2022, pero el Instituto Nacional de Estadística de Uruguay ha publicado el coeficiente de Gini para 2023, otra medida de la desigualdad de ingresos. Este índice aumentó de 0,389 en 2022 a 0,394 en 2023, lo que indica que la distribución de la renta se volvió levemente más desigual.35
En cuanto al panorama regional, la mayoría de los países latinoamericanos experimentaron aumentos en la desigualdad de ingresos durante el período 2019-2022, según datos de la Base de Datos Mundial sobre Desigualdad (que combina datos de encuestas de hogares con datos de las cuentas nacionales y las declaraciones de impuestos). Sin embargo, fuentes que solo utilizan datos de encuestas de hogares, como la CEPAL y la SEDLAC (por sus siglas en inglés), muestran disminuciones en la desigualdad de ingresos en la mayoría de los países, con el caso de Uruguay siendo una excepción. Esto indica que el aumento de la desigualdad de ingresos en Uruguay durante este período es consistente incluso cuando se utilizan estadísticas sobre desigualdad de ingresos de otras bases de datos.
A pesar de la reputación de Uruguay como un caso de éxito en América Latina, los últimos años han mostrado cambios notables en su panorama económico y social. Bajo el liderazgo de las sucesivas administraciones del Frente Amplio (2005-2020), Uruguay implementó reformas progresistas que contribuyeron al crecimiento, la reducción de la pobreza y la disminución de la desigualdad. Sin embargo, estos avances se han visto erosionados desde 2020, con la aplicación de políticas fiscales y sociales conservadoras bajo la administración de Lacalle Pou del Partido Nacional. Si bien las crisis globales, incluida la pandemia de COVID-19, plantearon desafíos significativos, la respuesta de Uruguay a través de las políticas conservadoras exacerbó las dificultades económicas, lo que llevó a una recuperación más lenta, a un estancamiento de los salarios reales y a un aumento de la desigualdad.
Arbulo, Victoria, Gimena Castelao, Ida Oreggioni y Juan Pablo Pagano. 2015. Improving Health System Efficiency – Uruguay: Building up the national integrated health system. Geneva: World Health Organization. https://iris.who.int/bitstream/handle/10665/187934/WHO_HIS_HGF_CaseStudy_15.10_eng.pdf.
The Associated Press. 2024. “Uruguay’s Presidential Election Is Headed to a November Runoff.” The New York Times, 28 de octubre. https://www.nytimes.com/2024/10/28/world/americas/uruguay-election-president.html.
Banco Central del Uruguay (BCU). s.f. Comité de Política Monetaria. Comunicados de prensa. https://www.bcu.gub.uy/Politica-Economica-y-Mercados/Paginas/Copom.aspx.
———. 2020a. Informe de Política Monetaria: Segundo trimestre 2020. BCU, Montevideo. https://www.bcu.gub.uy/Politica-Economica-y-Mercados/Reportes%20de%20Poltica%20Monetaria/pepmam04i0620.pdf.
———. 2020b. Informe de Política Monetaria: Tercer trimestre 2020. BCU, Montevideo. https://www.bcu.gub.uy/Politica-Economica-y-Mercados/Reportes%20de%20Poltica%20Monetaria/pepmam04i0920.pdf.
BCU. Ver Banco Central del Uruguay
Brum, Matías. 2022. Descomposición de los cambios en la tasa de informalidad entre 2019 y 2021. Instituto de Economía, FCEA, UDELAR, Montevideo, April 25.https://www.gub.uy/ministerio-trabajo-seguridad-social/sites/ministerio-trabajo-seguridad-social/files/2022-05/Informalidad%20290222-1.pdf.
Bucacos, Elizabeth, Patricia Carballo, Miguel Mello y Jorge Ponce. 2023. “Policy responses to COVID-19 in Uruguay.” Latin American Journal of Central Banking 4, no. 2, no. 2 (junio). https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S2666143823000029.
Cejudo, Guillermo M., Cynthia L. Michel y Pablo de los Cobos. 2020. Respuestas para enfrentar la pandemia en América Latina y el Caribe: el uso de programas de transferencias monetarias y sistemas de información de protección social. PNUD LAC C19 PDS No. 24. PNUD América Latina y el Caribe, Nueva York. https://pad.undp.org.mx/files/g/820dcf0c1242364677545293.44594fd/banco/archivo/289/0/respuestas-para-enfrentar-la-pandemia-en-america-latina-y-el-caribe-el-uso-de-programas-de-transferencias-monetarias-y-de-sistemas-de-informacion-de-proteccion-social.pdf
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas, s.f. “Figura: Índices de términos de intercambio y poder adquisitivo de las exportaciones”. Bases de datos y publicaciones estadísticas de CEPALSTAT. Estimaciones basadas en fuentes nacionales. https://statistics.cepal.org/portal/cepalstat/dashboard.html?lang=es&indicator_id=883&area_id=465
CEPAL. Véase Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas
The Economist. 2023. Uruguay is losing its reputation as Latin America’s success story. The Economist, 13 de abril, 2023. https://www.economist.com/the-americas/2023/04/13/uruguay-is-losing-its-reputation-as-latin-americas-success-story.
El Observador. 2021. “Cómo afectó un año de pandemia el vínculo entre empresas y sindicatos.” El Observador (Uruguay), May 19. https://www.elobservador.com.uy/nota/como-afecto-un-ano-de-pandemia-el-vinculo-entre-empresas-y-sindicatos-20215195024.
FMI. Véase Fondo Monetario Internacional
International Monetary Fund (IMF). 2022. Uruguay: 2021 Article IV Consultation. Country Report No. 2022/016. IMF, Washington, DC, 25 de febrero. https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2022/01/25/Uruguay-2021-Article-IV-Consultation-Press-Release-Staff-Report-and-Statement-by-the-512205.
Instituto Nacional de Estadística de Uruguay. s.f.a. “Indicadores de la distribución del ingreso: Año 2023.” Encuesta Continua de Hogares. https://www5.ine.gub.uy/documents/Demograf%C3%ADayEESS/HTML/ECH/Pobreza/2023/Desigualdad_informe-2023.html.
———. 2024a. Fiscal Monitor: Putting a Lid on Public Debt. IMF, Washington, DC, 4 de noviembre. https://www.imf.org/en/Publications/FM/Issues/2024/10/23/fiscal-monitor-october-2024.
———. 2024b. Paraguay: 2024 Article IV Consultation, Third Review Under the Policy Coordination Instrument, Modification of Targets, and First Review Under the Arrangement Under the Resilience and Sustainability Facility. IMF Staff Country Reports 2024, 200. IMF, Washington, DC. https://www.undp.org/sites/g/files/zskgke326/files/migration/latinamerica/undp-rblacCD19-PDS-Number24-transferencias-EN.pdf.
———. 2024c Uruguay: 2024 Article IV Consultation – Press Release and Staff Report. IMF, Washington, DC, 11 de julio. https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2024/07/11/Uruguay-2024-Article-IV-Consultation-Press-Release-and-Staff-Report-551750.
———. 2024d. World Economic Outlook – All Issues. IMF, Washington, DC, 14 de noviembre. https://www.imf.org/en/Publications/WEO.
———. 2024e. World Economic Outlook Database: October. Washington, DC: IMF, octubre. https://www.imf.org/en/Publications/WEO/weo-database/2024/October/weo-report?c=298,&s=PCPIEPCH,&sy=1980&ey=2029&ssm=0&scsm=1&scc=0&ssd=1&ssc=0&sic=0&sort=country&ds=.&br=1
M24. 2024. “Conocé las 48 propuestas de gobierno que presentó Yamandú Orsi y que abarcan los planos económicos, social y de seguridad.” M24, 17 de septiembre. https://www.m24.com.uy/conoce-las-48-propuestas-de-gobierno-que-presento-yamandu-orsi-y-que-abarcan-los-planos-economico-social-y-de-seguridad/.
Ministerio de Desarrollo Social de Uruguay. s.f.a. “Porcentaje de personas en situación de indigencia. Total país.” GUB.uy. https://www.gub.uy/ministerio-desarrollo-social/indicador/porcentaje-personas-situacion-indigencia-total-pais.
Ministerio de Economía y Finanzas de Uruguay. 2023. “Política fiscal: lineamientos, endeudamiento, resultado fiscal efectivo y pilares de la regla fiscal.” GUB.uy, 22 de septiembre. https://www.gub.uy/ministerio-economia-finanzas/comunicacion/publicaciones/politica-fiscal-lineamientos-endeudamiento-resultado-fiscal-efectivo.
Oyhantçabal, Gabriel. 2019. “The Political Economy of Progressive Uruguay, 2005–2016.” Latin American Perspectives 46, no. 1, 122–136. https://journals.sagepub.com/doi/abs/10.1177/0094582X18806587?journalCode=lapa.
Stampini, Marco, Pablo Ibarrarán, Carolina Rivas y Marcos Robles. 2021. Adaptive, but not by design: Cash transfers in Latin America and the Caribbean before, during and after the COVID-19 Pandemic. Technical Note No. IDB-TN-02346. Inter-American Development Bank, Washington, DC, noviembre. https://publications.iadb.org/en/adaptive-not-design-cash-transfers-latin-america-and-caribbean-during-and-after-covid-19-pandemic.
———. s.f.b. “Índice Medio de Salarios (IMS).” GUB.uy. https://www.gub.uy/instituto-nacional-estadistica/indice-medio-salarios.
———. s.f.c. “Índice de Precios del Consumo (IPC).” GUB.uy. https://www.gub.uy/instituto-nacional-estadistica/indice-precios-consumo.
———. s.f.d. “Líneas de pobreza e indigencia 2006: Uruguay – Metodología y resultados.” GUB.uy. https://www5.ine.gub.uy/documents/Demograf%C3%ADayEESS/PDF/ECH/Pobreza/INFORME%20LINEA%20DE%20POBREZA%202006%20FINAL.pdf.
———. s.f.e. “Presentación Presentar la metodología de la Encuesta Continua de Hogares a partir del cambio de cuestionario en el año 2001.” GUB.uy. https://www.gub.uy/instituto-nacional-estadistica/sites/instituto-nacional-estadistica/files/documentos/publicaciones/Metodolog%C3%ADa%20de%20la%20Encuesta%20Continua%20de%20Hogares.pdf.
———. 2024. “Índice de Salario Real: Nivel General, Salarios y Compensaciones Sector Privado y Sector Público, Período: enero 1996 (Excel file).” GUB.uy. https://www5.ine.gub.uy/documents/Estad%C3%ADsticasecon%C3%B3micas/SERIES%20Y%20OTROS/IMS/Base%20Julio%202008=100/IMS%20C1%20SR%20Gral%20P-P%20M%20emp%20B08.xls.
———. s.f.b. “Porcentaje de personas en situación de pobreza. Total país.” GUB.uy. https://www.gub.uy/ministerio-desarrollo-social/indicador/porcentaje-personas-situacion-pobreza-total-pais.
———. 2024. “Prioridad macroeconómica del Gasto Público Social total y por función.” GUB.uy, 14 de noviembre. https://www.gub.uy/ministerio-desarrollo-social/indicador/prioridad-macroeconomica-del-gasto-publico-social-total-funcion.
WID. MUNDO. s.f. Base de datos sobre la desigualdad mundial. https://wid.world/.
The World Bank Group. 2024. DataBank: World Development Indicators. https://databank.worldbank.org/source/world-development-indicators.
