18 Octubre 2022
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Los autores quieren agradecer a Renée Perez, Aileen Wu y María Luisa Ortega por su asistencia en la investigación, a Marilu Rodrigues Campos por la traducción al portugués, a Dan Beeton y Brett Heinz por su asistencia editorial, y a Francesca Emmanuele por su arduo trabajo de corrección del texto.
Los autores también extienden su agradecimiento a Celso Amorim, Andrés Arauz, Pedro Silva Barros, Matías Capeluto, Carola Íñiguez, Alex Main, Mariano Nascone, Rodolfo Nin Novoa, Carlos Ominami, Liliana Prieto Peña, Ernesto Samper, Daniel Sarmento, Ana Rodríguez, Carina Vance, Raphael Vasconcelos, Christophe Ventura, Mark Weisbrot, y Fernando Yépez, por sus testimonios personales y/o comentarios a borradores de este estudio. Las opiniones vertidas y los errores cometidos en este estudio son responsabilidad exclusiva de sus autores.
El retorno de gobiernos comprometidos con la causa de la integración en América Latina vuelve a poner el tema en el centro del debate político en la región. Se habla, en particular, de la posibilidad de relanzar la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) después de que, entre 2018 y 2020, siete de sus doce miembros denunciaron el Tratado Constitutivo de la organización. En especial, la perspectiva de una victoria de Luiz Inácio Lula da Silva en las elecciones presidenciales en Brasil el 30 de octubre de 2022 aviva las especulaciones sobre las posibilidades de retomar la Unasur. Con la notable excepción del gobierno de Jair Bolsonaro, Brasil lleva décadas buscando construir un espacio regional suramericano.
Este estudio analiza (1) el legado de la Unasur, sus aciertos, errores y vulnerabilidades, (2) la situación jurídica actual de la Unasur y el status de sus miembros fundadores en relación con el Tratado Constitutivo de la organización, y (3) las reformas que se deberían llevar a cabo para garantizar la sostenibilidad en el largo plazo de este proyecto de integración.
La Unasur surgió de esfuerzos de varios años para establecer un ente de integración suramericano. En 2004, se creó la Comunidad Suramericana de Naciones, rebautizada Unasur en 2007. En la Cumbre de Brasilia de mayo de 2008, las y los presidentes suramericanos firmaron el Tratado Constitutivo de la Unasur que entró en vigencia en marzo de 2011, seis meses después de su novena ratificación parlamentaria. Entre 2009 y 2011, los poderes legislativos de cada uno de los doce países suramericanos, de diversos signos ideológicos, ratificaron el Tratado Constitutivo de Unasur.
El propósito esencial de la Unasur era dotar al subcontinente suramericano de mayor integración y lograr la convergencia entre sus dos ejes principales: los subsistemas atlántico-conosureño y andino-pacífico, históricamente poco interconectados. La Unasur buscaba construir una gobernanza regional propia en todos los ámbitos de la gestión pública, impulsar la conectividad y la articulación de capacidades nacionales para el desarrollo de la región, y consolidar un bloque regional más cohesionado, capaz de proyectarse con eficacia a nivel internacional.
Los primeros años de vida de la Unasur fueron marcados por los importantes posicionamientos colectivos de una diplomacia de corte presidencial, sobre todo en defensa de la democracia y del Estado de derecho. La Unasur también jugó un papel importante para bajar tensiones entre varios de sus miembros.
Progresivamente, la Unasur empezó a desplegar una actividad sectorial más importante. Se establecieron doce consejos ministeriales para facilitar la cooperación y la articulación de políticas en la región. Varios consejos, por ejemplo el Consejo de Defensa Suramericano y el Consejo de Salud Suramericano, entre otros, empezaban a desarrollar una agenda importante, con la concreción de planes y proyectos de largo plazo.
Pero la Unasur no pudo trascender esta etapa incipiente de consolidación. Con aún escasos años de vida e insuficiente construcción de institucionalidad, recibió golpes que se saldaron en el abandono y la parálisis de la organización.
La falta de consenso entre los Estados miembros para la nominación de un nuevo secretario o secretaria general entre 2017 y 2019 fue el elemento catalizador para que, en el contexto de un cambio radical de signo político en la región, varios gobiernos opten por salir de la organización. En 2018, cinco gobiernos suspendieron su participación en la organización, a pesar de no existir esta figura en el Tratado. Entre 2018 y 2020, siete de los doce países miembros notificaron la denuncia del Tratado Constitutivo y salieron de la organización.
Si hoy la Unasur se encuentra paralizada, hay que recalcar que el Tratado Constitutivo de Unasur se mantiene vigente para todos los miembros que no lo han denunciado. Mientras al menos dos Estados sigan perteneciendo a ella, la organización seguirá existiendo jurídicamente a nivel internacional. De haber voluntad política, no hay impedimento legal para que la Unasur pueda ser relanzada por sus Estados miembros.
Es importante recalcar, además, que varios miembros denunciaron el Tratado Constitutivo de Unasur de forma irregular. Brasil y Argentina, en particular, no denunciaron el Tratado de manera apegada a derecho. Ambos países obviaron el tratamiento legislativo especificado por sus respectivas constituciones.
Nuestro análisis de la situación jurídica actual del Tratado Constitutivo de Unasur en los doce miembros fundadores revela lo siguiente:
En realidad, los siete gobiernos que denunciaron el Tratado Constitutivo de la Unasur (Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Paraguay y Uruguay) lo hicieron sin tener en cuenta los mecanismos para los tratados multilaterales que exigen la búsqueda de acuerdos. Bolivia objetó las denuncias unilaterales de los países e invitó al diálogo. En su momento, Uruguay demostró una voluntad reparadora para resolver los problemas surgidos en el seno de la organización. Las siete denuncias no cumplieron con lo previsto en el Tratado Constitutivo de Unasur respecto de lo dispuesto para la búsqueda de diálogo político (artículo 14 del Tratado), para la solución de controversias (artículo 21) o incluso, para el procedimiento de Enmiendas (artículo 25).
Cabe recordar que el derecho internacional público, incluida la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, protege la estabilidad de los Tratados y establece que la interpretación de las normas debe tender a la subsanación de las diferencias en el sentido de proteger la plena vigencia de los mismos.
Las numerosas irregularidades de este caso abren la posibilidad para que se active un mecanismo de solución de controversias que podría dar cabida a una salida colectiva para subsanar el irregular proceso de debilitamiento de la Unasur.
Una nueva Unasur requerirá sin duda de importantes cambios en su normativa y funcionamiento. Se requiere una Unasur más sostenible, eficaz y resiliente, capaz de sobrellevar los vaivenes ideológicos que han caracterizado la historia política del continente y de garantizar la continuidad de la integración a largo plazo.
Para ello, varias fallas de diseño que obstaculizaron la labor de la naciente organización y precipitaron su caída deben ser corregidas. Con este fin, anexamos a este estudio una propuesta conservadora de reforma al Tratado Constitutivo de Unasur.
Es indudable que la Unasur fue marcada por la llamada diplomacia presidencial, que cosechó importantes resultados para la estabilidad de la región. En términos organizativos, este presidencialismo resultó, sobre todo en los inicios de la Unasur, en lo que se ha denominado el “multilateralismo pro tempore”: una práctica que hace que los Estados se turnen al frente de una organización, generalmente por un periodo de un año, durante el cual el servicio exterior del país que ejerce la “presidencia pro tempore” asume el papel burocrático de la organización.
El multilateralismo pro tempore resulta eficaz en sus inicios: abarata costos en una etapa en que la incipiente organización aún carece de resultados tangibles que mostrar. Pero el traspasar todas las competencias cada año a una nueva burocracia significa perder gran parte de la memoria institucional. A largo plazo, resulta fundamental tener un cuerpo técnico que se dedique exclusivamente a la consolidación de la organización, que adquiera cada vez mayor experticia, y que se deba al conjunto de los países miembros.
El presidencialismo, en ausencia de órganos intergubernamentales fuertes, también significó que la Unasur sea fácilmente presa de los cambios pendulares de las situaciones políticas nacionales. A la ola de gobiernos progresistas siguió una ola de gobiernos con bajo compromiso con la integración regional. Estos últimos no enfrentaron obstáculos institucionales importantes en el momento de tomar decisiones que debilitaron la organización.
En anexo, sugerimos por lo tanto cambios normativos que podrían contribuir a consolidar la organización y su secretaría general.
El artículo 12 del Tratado Constitutivo de la Unasur establece que “toda la normativa de Unasur se adoptará por consenso”. La regla del consenso, virtuosa en su intención de respetar la voluntad de todos los Estados, selló una importante debilidad fundacional: otorgó un poder de veto de facto a cada miembro en cada instancia de decisión, impidiendo el avance de propuestas claramente mayoritarias y el nombramiento de autoridades, lo que profundizó finalmente su acefalía y paralización.
La regla del consenso, por ende, debe ser repensada o, al menos, se debe encaminar a la organización hacia un modelo híbrido de toma de decisión, para que la exigencia del consenso no se aplique a todo el ámbito decisional. Algunas decisiones, por ejemplo, en el caso de la adhesión de nuevos miembros, podrían requerir la unanimidad, pero otras podrían normarse de otra manera, con mayorías, o mayorías calificadas, es decir métodos similares a los que emplean otras organizaciones internacionales.
La Unasur se debe relanzar con un fuerte énfasis sobre la necesidad de retomar la agenda de la convergencia entre la Comunidad Andina (CAN), el Mercado Común del Sur (Mercosur) y otros organismos regionales. Los Estados miembros no pueden volver a cambiar de parecer en torno a su membresía de la Unasur, y para que la organización no padezca de futuros boicots o intentos de destrucción se requieren incentivos concretos. Un mayor énfasis en la convergencia, incluyendo en materia comercial, podría ser un aliciente para algunos sectores empresariales que no acompañaron el proceso de consolidación de Unasur con particular entusiasmo.
Añadir una agenda comercial a la Unasur podría ayudar a consolidar un pacto político de largo plazo para que la apuesta al espacio suramericano, a sus instituciones y a su autonomía no sea constantemente puesta en cuestión o traicionada.
La creación de la Comunidad Sudamericana de Naciones en 2004, que cambió su nombre a Unasur en 2007, buscaba justamente facilitar – e ir más allá de – la convergencia entre la CAN y el Mercosur. Este anhelo de integración suramericana que antecede a la ola de gobiernos progresistas pero que fue profundizada como nunca antes por estos últimos, puede y debe convertirse en políticas de Estado que trascienden los vaivenes políticos de la región.
Otro incentivo importante para que los Estados se comprometan con la integración suramericana podría ser el establecimiento de una moneda común – el sur – y un sistema de pagos común para el comercio intrarregional. Se trataría de una moneda adicional a las monedas nacionales, comparable a lo que fue la Unidad Monetaria Europea, más conocida como el ECU (por sus siglas en inglés) europeo, antes del advenimiento del euro. El emisor del sur sería por ende el Banco Central del Sur.
Una moneda regional sería sin duda una gran herramienta para que América del Sur pueda relacionarse con el resto del mundo como bloque. América del Sur necesita escalar en la jerarquía monetaria internacional que actualmente encabeza el dólar americano, seguido por las monedas que constan en la canasta de los Derechos Especiales de Giro (euro, libra, yuan, yen) y por las monedas que cuentan con líneas swap con la Reserva Federal de Estados Unidos. Este estudio incluye consideraciones técnicas sobre cómo se podría establecer esta moneda.
Se habla a menudo de posibles “alternativas” a la Unasur. Frecuentemente se hace referencia a la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC). La CELAC es sin ningún lugar a dudas, una apuesta de vital importancia; quizás incluso, el horizonte último de cualquier proceso de convergencia regional en materia de integración. La gran riqueza de la CELAC es su membresía diversa que permite un diálogo entre actores latinoamericanos y caribeños fuera del celoso resguardo de la OEA con sede en Washington. Es también una expresión fundamental del Sur global en el hemisferio occidental, llamada a elevar la voz y las demandas de los pueblos latinoamericanos y caribeños a nivel multilateral y global en materia de desarrollo, paz, justicia global y de lucha contra la pobreza, la desigualdad, el cambio climático, entre otros.
Sin embargo, la CELAC carece de un tratado constitutivo y de institucionalidad propia, como aquella que fue creada por el Tratado Constitutivo de la Unasur. Además, la amplitud conferida por los treinta y tres miembros de la CELAC impide acuerdos más concretos y vinculantes en materia de gobernanza regional con normativas comunes, confluencia y homogeneización de políticas y un verdadero programa de desarrollo regional.
La Unasur, a diferencia de la CELAC, puede avanzar más rápidamente hacia la integración física y normativa, es decir, hacia una verdadera gobernanza regional, con menos Estados miembros, mayores niveles de autonomía y de homogeneidad estructural productiva incluso, a pesar de las grandes asimetrías que perduran en América del Sur y que la integración suramericana debe afrontar mediante políticas comunes.
De hecho, si el carácter sudamericano de Unasur es inicialmente importante, la organización no necesita establecer límites geográficos muy estrictos de antemano. En el Tratado de Roma de 1957, los europeos dejaron un velo estratégico de ambigüedad sobre lo que significaba el espacio europeo.
La CELAC nació en 2010 en gran medida por el impulso dado desde la Unasur y desde México para transformar el Grupo de Río en una organización internacional. La Unasur y la CELAC son simbióticas, no mutuamente excluyentes. Una Unasur fuerte será siempre el mayor activo de la CELAC: una base de apoyo comprometida con la relevancia, el liderazgo y el éxito de la CELAC.
La segunda alternativa que se suele mencionar es el Mercosur ampliado. El Mercosur se ha ido expandiendo desde su fundación y se ha diversificado a partir de los protocolos de Ouro Preto y Ushuaia. Pero el Tratado de Asunción de 1991, documento fundacional de Mercosur, no deja de ser un acuerdo comercial notificado a la Organización Mundial del Comercio bajo la cláusula de la habilitación, mientras que el Tratado Constitutivo de la Unasur está registrado ante la ONU y conlleva una construcción regional multidimensional, en materia de defensa, seguridad, democracia, derechos humanos, desarrollo, infraestructura, energía, medio ambiente, conectividad, movilidad, salud, educación, ciencia y tecnología, cultura, gestión de desastres, entre otros.
Existen, además, importantes obstáculos para que el Mercosur ampliado pueda incorporar a los países del eje andino-pacífico, sobre todo, dado el acervo de normativa arancelaria del Mercosur. ¿Qué tan posible resulta que Colombia, Ecuador, Perú o Chile se incorporen al Mercosur como Estados Parte en el mediano plazo? Y ciertamente no será la CAN la que incorpore en su seno a los países del eje atlántico como Estados miembros.
La Unasur puede desempeñar un papel central de convergencia para que se privilegie la proyección, a nivel suramericano, de las mejores prácticas y el mejor bagaje institucional, y no se busque apenas la difícil incorporación del eje Pacífico en el eje Atlántico o viceversa.
Frente a un sistema internacional marcado de nuevo por las rivalidades entre las grandes potencias, en especial entre Estados Unidos y China, y de cara a los grandes retos del siglo XXI, la apuesta del Sur global debe ser la consolidación de bloques regionales que tiendan hacia una mayor autonomía estratégica y un no alineamiento renovado y actualizado. Solo una mayor articulación de las voluntades nacionales puede configurar un bloque suramericano capaz de tener algún peso a nivel multilateral y global y conseguir que sus demandas sean atendidas.
En términos económicos, la integración debe acompañar un proceso de transformación productiva y contribuir a un proceso de diversificación de la tradicional ultra especialización productiva que caracteriza una región dedicada aún desmedidamente a la producción y exportación extra regional de materias primas. Esta integración y diversificación productiva son fundamentales para lograr una paulatina industrialización de la región, mayores niveles de innovación, mayores componentes tecnológicos y cognitivos en las cadenas productivas, y, por ende, una mayor autonomía estratégica y mayor generación de riqueza para las economías suramericanas.
La Unasur goza de un tratado constitutivo que ofrece una mirada integral y multidimensional de las necesidades de articulación de la región. El Tratado también responde a una visión centrada en la autonomía y en los derechos, lo cual constituye un legado fundamental y un instrumento vigente de difícil recreación en actuales o futuras circunstancias. Ningún otro organismo regional abre el abanico de alternativas y posibilidades que ofrece la normativa fundacional de la Unasur.
Por todas estas razones, creemos que la región debe maximizar la vigencia jurídica del Tratado Constitutivo, y que el mayor número posible de países de la región deben reincorporarse a la Unasur.
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